Justice : Juger vite, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux

Justice

Juger vite, juger mieux ?
Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux

Rapport d'information de M. François ZOCCHETTO, fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2005
RAPPORT D'INFORMATION FAIT au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par la mission d'information (2) sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale,
Par M. François ZOCCHETTO, Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

(2) Cette mission est composée de : M. Laurent Béteille, président ; Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Georges Othily, Simon Sutour, vice-présidents ; M. François Zocchetto ; rapporteur, MM. Pierre-Yves Collombat, Bernard Saugey, secrétaires ; Mme Michèle André, MM. José Balarello, François-Noël Buffet, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Hugues Portelli.

LES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

Réunie le mercredi 5 octobre 2005 sous la présidence de M. Laurent Béteille, président, la mission d'information relative aux procédures accélérées de jugement en matière pénale a adopté le rapport de M. François Zocchetto.

Au terme de l'audition d'une cinquantaine de personnalités et de déplacements dans une dizaine de juridictions, la mission a pu procéder à une évaluation approfondie des quatre procédures qu'elle avait retenues dans son champ d'investigation -la comparution immédiate, la composition pénale, l'ordonnance pénale et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). M. François Zocchetto a présenté les principales observations et recommandations de la mission qui, pour la plupart, n'impliquent pas de modifications législatives.

La mission a d'abord constaté que les modes accélérés de saisine du tribunal correctionnel avaient considérablement augmenté par rapport au recours aux circuits longs (saisine par le juge d'instruction ou citation directe) et concernaient désormais 75 % des contentieux contre 45 % il y a dix ans. Le développement de ces procédures s'est traduit par un traitement judiciaire plus rapide des infractions puisque 75 % des personnes comparaissent désormais devant le juge dans un délai compris entre deux jours et quatre mois. Il a également permis d'améliorer le taux de réponse pénale passé de 67 % en 1999 à près de 75 % en 2004. Ces procédures sont particulièrement adaptées pour les contentieux simples ou à caractère répétitif. Il pourrait d'ailleurs être envisagé d'élargir le champ d'application de la CRPC à d'autres contentieux présentant ces caractéristiques tels que la falsification de chèques.

En outre, au-delà des seules considérations de rapidité, plusieurs de ces procédures ont ouvert la voie à une justice plus moderne fondée sur le dialogue plutôt que sur la confrontation. Tel est le cas de la composition pénale et du "plaider coupable". Cette évolution, très positive, ne doit cependant pas conduire à affaiblir l'impact de la sanction. La mission propose en conséquence que les compositions pénales se déroulent systématiquement dans l'enceinte du palais de justice et que le principe de l'inscription des compositions pénales au casier judiciaire prévu par la loi du 9 septembre 2002, malgré la publication excessivement tardive du décret qui en prévoyait les modalités d'application, puisse s'appliquer à toutes les mesures de composition pénale décidées depuis cette date. Elle a souhaité également que soit généralisée la notification des ordonnances pénales par les délégués du procureur afin de favoriser l'explication pédagogique de la peine.

Les nouvelles procédures permettent aussi une exécution plus effective de la sanction. La mission a souhaité à cet égard que les efforts mis en oeuvre par les tribunaux pour permettre un paiement rapide des amendes soient relayés par les trésoriers payeurs généraux et que le ministère de l'économie et des finances mette en oeuvre, à cette fin, les moyens nécessaires. Enfin, s'agissant de la comparution immédiate, elle estime nécessaire d'encourager des mesures alternatives à l'incarcération telles que le contrôle judiciaire.

La mission a néanmoins estimé que les atouts, indéniables, de ces procédures, ne se vérifieraient que si plusieurs conditions étaient satisfaites.

Certaines procédures ne sont pas mises en oeuvre dans tous les tribunaux et même s'il importe de tenir compte des particularités locales, les pratiques apparaissent parfois excessivement disparates d'un tribunal à l'autre. Il apparaît donc indispensable, au regard du principe de l'égalité de traitement du justiciable devant la loi, que l'ensemble de ces procédures soient mises en oeuvre dans toutes les juridictions et que l'intégralité des mesures prévues par ces procédures soient utilisées, y compris la possibilité de prononcer des peines d'emprisonnement ferme dans le cadre de la CRPC. En outre, l'institution successive de ces procédures qui visent parfois des contentieux voisins, voire identiques, justifie que le ministère de la justice clarifie les critères d'application de chacune d'entre elles.

Le choix de la procédure se décide dans le cadre du "traitement en temps réel" au moment où le ministère public est saisi par les services de police ou de gendarmerie de l'affaire en cause. La qualité de l'information apportée par les services enquêteurs exerce ainsi une influence déterminante sur la voie procédurale retenue. Aussi un encadrement plus étroit des enquêtes de police par les officiers de police judiciaire et un renforcement de la formation juridique des enquêteurs apparaissent-ils nécessaires.

La mise en oeuvre de ces nouvelles procédures implique une profonde adaptation de l'institution judiciaire. Elle se traduit en particulier par une évolution de la mission du procureur de la République appelé désormais à jouer un rôle essentiel dans la détermination de la sanction. Elle constitue, par ailleurs, une forte incitation pour tous les acteurs de la chaîne judiciaire à travailler en plus étroite concertation car chacun d'entre eux joue son rôle dans le bon déroulement de ces procédures.

Dans cette perspective, la mission a souhaité le renforcement des moyens des greffes - et l'adaptation de leur outil informatique - ainsi que de ceux des services pénitentiaires d'insertion et de probation, aujourd'hui très insuffisants. D'une manière générale, il convient d'assurer, plus particulièrement dans le cadre de l'Ecole nationale de la magistrature et de l'Ecole nationale des greffes, la formation systématique de tous les acteurs de l'institution judiciaire aux spécificités des procédures rapides.

Le développement de ces procédures doit être assuré dans le respect des droits des victimes et de ceux de la défense. Sur le premier point, les conditions d'accueil des victimes doivent être améliorées par la création d'un référent victimes dans tous les parquets, commissariats de police et brigades de gendarmerie. De même, les homicides involontaires devraient être exclus de la comparution immédiate dans la mesure où la rapidité de cette procédure n'est pas toujours compatible avec la prise en compte des intérêts des familles des victimes. Sur le second point, il faut veiller à ce que les pièces de procédure puissent être communiquées dans un délai suffisant à l'avocat afin de lui permettre de préparer la défense dans des conditions satisfaisantes. Il serait également souhaitable d'encourager les avocats à s'impliquer davantage dans la composition pénale.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Au cours des deux dernières décennies, le mode de traitement des affaires pénales a profondément évolué : les voies classiques de saisine du tribunal correctionnel - ordonnance de renvoi du juge d'instruction et citation directe - ont beaucoup décliné tandis que progressaient les modes de saisine accélérés destinés, en principe, à permettre un jugement plus rapide. Aujourd'hui, seules 5 à 7 % des affaires poursuivies donnent lieu à une information judiciaire. Le contraste s'est ainsi accusé entre un "circuit long" de la justice pénale marqué par de nombreux délais (durée moyenne d'information de vingt mois pour les personnes mises en examen sans compter, l'instruction achevée, le délai de jugement) et un "circuit court" qui, s'il est réservé aux contraventions et aux délits, à l'exclusion des crimes, n'en concerne pas moins, désormais, la majorité des contentieux.

Tandis que les moyens de remédier aux lenteurs du procès pénal ont fait l'objet de propositions récentes1(*), le temps paraît venu de s'interroger sur la mise en oeuvre des procédures rapides de traitement des affaires pénales.

Ces procédures rapides répondent à une double préoccupation.

En premier lieu, elles visent à apporter une réponse pénale plus systématique au phénomène de la délinquance. L'encombrement des tribunaux a parfois dissuadé le ministère public de poursuivre certains faits de même qu'il a pu favoriser les classements sans suite. Or, les insuffisances de la réponse pénale nourrissent un sentiment d'impunité incompatible avec le souci de garantir la sécurité de nos concitoyens.

Ensuite, il est apparu indispensable de permettre un traitement judiciaire intervenant dans un délai raisonnable à la fois pour l'auteur des faits et la victime.

Le principe du délai raisonnable est d'ailleurs consacré par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (art. 5, paragraphe 3 et art. 6, paragraphe 1er). La France a d'ailleurs été condamnée 192 fois par la Cour européenne des droits de l'homme pour manquement au "délai raisonnable"2(*).

Aussi, en dépit de l'effort consenti depuis 2002 par le législateur dans le cadre du programme quinquennal pour la justice pour accroître les moyens de l'institution judiciaire3(*) et dans un contexte marqué par l'augmentation des contentieux4(*), a-t-il fallu concevoir de nouveaux dispositifs permettant d'apporter une réponse pénale adaptée dans un délai rapide.

Voici vingt ans, la procédure pénale en matière délictuelle s'articulait autour d'un triptyque : la citation directe, mode classique de saisine du tribunal correctionnel, par acte d'huissier délivré au prévenu dix jours au moins avant la date de l'audience, à la demande du parquet ou de la partie civile ; la procédure de comparution par procès verbal (l'intéressé devant alors être déféré devant le procureur chargé de lui notifier une date d'audience dans un délai de dix jours à deux mois) ainsi que la procédure de comparution immédiate, prolongement de l'ancienne procédure dite de "flagrant délit" afin de traiter les situations urgentes et les troubles graves à l'ordre public ; la convocation par officier de police judiciaire (dite COPJ) créée par la loi n° 86-1019 du 9 septembre 1986, destinée à réduire le nombre de procédures par défaut, ce dispositif permettant de s'assurer que le prévenu a eu effectivement connaissance de la date de l'audience puisque celle-ci lui est remise par l'officier de police judiciaire.

Depuis lors, une double évolution est intervenue. D'abord, les parquets ont mis en place, avant que la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 ne les consacre, les mesures alternatives aux poursuites. Sous le terme générique de "troisième voie", il convient de distinguer, d'une part, les mesures les plus simples prévues par l'article 41-1 du code de procédure pénale (rappel à la loi, orientation vers une structure sanitaire, mise en demeure de régularisation, médiation, réparation, stage de citoyenneté, stage de sensibilisation, injonction thérapeutique) et, d'autre part, la composition pénale - mesure (le plus souvent une amende) proposée par le procureur de la République à une personne qui reconnaît les faits et qu'elle exécute si le juge du siège la valide. Cette procédure a par la suite été complétée par la loi n° 2002-1038 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et celle du 9 mars 20045(*).

Ensuite, parallèlement au développement de ces mesures dites de la "troisième voie", le législateur a diversifié les modes de poursuites dans trois directions. D'une part, le champ d'application de la comparution immédiate a été étendu aux délits punis d'une peine d'emprisonnement de dix ans. D'autre part, afin de répondre à la question du contentieux "de masse" en matière délictuelle - en particulier les conduites en état alcoolique - le législateur a créé, par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, l'ordonnance pénale délictuelle inspirée de l'ordonnance pénale contraventionnelle. Enfin, la dernière voie de poursuite a été créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité avec la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité - parfois appelée "plaider-coupable" - qui ouvre au ministère public la faculté de proposer une peine à la personne qui reconnaît les faits - cette peine devant ensuite, en cas d'acceptation par l'intéressé, être homologuée par le président du tribunal ou le juge délégué par lui.

Ces nouvelles procédures ont connu un développement significatif au cours des dix dernières années. Ainsi, sur l'ensemble des affaires traitées par les parquets, entre 1993 et 2003, la saisine du juge d'instruction et la citation directe sont passées respectivement de 10,3 % à 6,6 % et de 43,8 % à 19,6 % tandis que les COPJ et les comparutions par procès verbal ont progressé de 21,7 % à 47,4 %, l'ordonnance pénale et la composition pénale représentant désormais 2,6 % et 5,4 % des affaires traitées - la comparution immédiate demeurant stable autour de 8 %.

Ces évolutions ne sont pas propres à la France mais concernent aussi peu ou prou les autres pays européens. Ainsi, une procédure équivalente à la comparution immédiate a été instituée en Espagne en 1988 et en Belgique en 2000. De même, l'Allemagne possède un dispositif comparable, dont le champ d'application a été étendu en 1994 (infractions passibles de moins d'un an d'emprisonnement). En Italie, Etat le plus souvent condamné par la Cour européenne des droits de l'Homme pour violation du principe du délai raisonnable de jugement, le nouveau code de procédure pénale entré en vigueur en 1989 a diversifié les procédures accélérées de jugement6(*) en créant le jugement direct réservé aux cas de flagrant délit et d'aveux rapides (et qui permet de juger le suspect au plus tard quinze jours après l'arrestation) et le jugement immédiat (applicable lorsque la culpabilité du prévenu est établie sans doute possible).

Dans ces différents dispositifs, la plus grande célérité est obtenue grâce à la suppression de l'une des phases de la procédure (en particulier, comme en Italie, de l'audience préliminaire préalable au jugement). Mais elle peut l'être aussi par l'absence du débat contradictoire comme tel est le cas avec l'ordonnance pénale d'abord mise en place en Allemagne avant d'être adoptée par l'Italie et le Portugal. Enfin, la simplification peut aussi procéder de l'acceptation de la peine proposée par le ministère public : l'Italie et l'Espagne ont ainsi, avant la France, institué un dispositif inspiré des procédures de "plaider coupable" caractéristiques du droit anglo-saxon.

A l'initiative de la mission d'information, la division des études de législation comparée du service des études juridiques a établi un tableau très précis des différentes procédures pénales accélérées utilisées chez plusieurs de nos voisins européens7(*).

Ces nouvelles procédures ont-elles répondu à l'objectif que leur avait assigné le législateur ? Au-delà de leur nécessaire évaluation, il convient sans doute de répondre à trois interrogations majeures :

le caractère novateur de ces procédures implique une profonde adaptation des méthodes et des moyens d'action de la justice : les acteurs de l'institution judiciaire ont-ils pris la juste mesure de ces transformations ?
la célérité recherchée est-elle compatible avec la qualité de la justice, plus particulièrement, le respect des droits de la défense et des droits des victimes ?
enfin, la diversification de ces dispositifs n'emporte-t-elle pas le risque de certains enchevêtrements préjudiciables à la lisibilité de la réponse pénale et n'est-elle pas susceptible de donner lieu à des applications hétérogènes d'une juridiction à l'autre ?

La portée des enjeux soulevés par ces différentes questions a conduit votre commission à constituer en son sein une mission d'information sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale.

Lors de sa réunion constitutive le 9 février dernier, la mission a décidé de retenir dans son champ d'investigation les quatre procédures les plus emblématiques d'un traitement rapide - la comparution immédiate et l'ordonnance pénale - ou les plus novatrices - la composition pénale, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité - et qui, à ce double titre, présentaient le plus grand intérêt.

En outre, ces dispositifs ont connu, en droit ou en pratique, les développements les plus remarquables au cours des dix dernières années8(*).

La mission d'information dont les travaux ont débuté le 1er mars a procédé à l'audition de près de cinquante personnalités - magistrats, fonctionnaires des greffes, avocats, représentants des forces de police et de gendarmerie, professeurs d'université - et effectué des déplacements dans dix juridictions au cours desquels elle a pu rencontrer, dans le cadre de tables rondes, les acteurs de l'institution judiciaire. Enfin, elle a entendu, le 21 juin dernier, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice9(*).

La mission souhaite ici renouveler l'expression de sa gratitude à l'ensemble des personnes rencontrées dont les témoignages et la réflexion ont directement nourri le présent rapport.

Votre rapporteur présentera d'abord successivement les quatre procédures retenues en mettant en évidence leurs atouts, les difficultés rencontrées et les moyens d'y remédier. Il évoquera ensuite dans une seconde partie les problématiques communes à ces différentes procédures : les modifications qu'elles impliquent pour l'institution judiciaire, les conditions du respect des droits de la défense et des victimes, les moyens, enfin, d'assurer un développement harmonieux de ces dispositifs.

I. LES PROCEDURES ACCELEREES EN MATIERE PENALE : ETAT DES LIEUX

L'examen des procédures rapides de jugement implique, au préalable, la présentation du traitement en temps réel des procédures par le parquet qui constitue une étape fondamentale de la chaîne pénale, le pivot à partir duquel se détermine le choix des procédures.

Le développement du traitement en temps réel (évoqué dans l'usage des tribunaux par son abréviation : TTR) a été concomitant à celui des procédures rapides et répond à des préoccupations similaires.

En effet, la lenteur du jugement des affaires pénales tenait pour une large part à la transmission par courrier du contentieux pénal de "masse" aux parquets - le ministère public délivrant le plus souvent ensuite, après examen du dossier, une citation directe.

Sans doute le traitement par voie téléphonique a-t-il toujours prévalu dans les hypothèses d'urgence nécessitant la mise en oeuvre de la comparution immédiate ou de la convocation par procès-verbal qui supposent l'une comme l'autre le défèrement de la personne au parquet. Le traitement en temps réel se caractérise par l'application quasi-systématique de cette méthode à l'ensemble du contentieux délictuel. Dès que l'enquête est achevée, le service de police joint par téléphone le parquet et lui rend compte de l'affaire. Le magistrat du parquet décide alors, s'il juge effectivement l'affaire en l'état, le traitement qui lui sera appliqué. Ainsi, il peut tout aussi bien choisir de classer l'enquête, mettre en oeuvre une procédure alternative aux poursuites - rappel à la loi ou composition pénale -, décider un mode de poursuite pénale - ordonnance pénale, convocation par officier de police judiciaire, convocation par procès-verbal, comparution immédiate ou comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

On comprend dès lors qu'il s'agit d'une phase décisive de la procédure qui requiert du magistrat à la fois une forte concentration et une grande promptitude de jugement. Outre les qualités personnelles requises, le traitement en temps réel suppose aussi l'organisation de permanences - qui, dans les juridictions les plus importantes comme Paris, Bobigny, Lyon, consistent en véritables plateaux, forts de plusieurs magistrats de parquet assistés, le cas échéant, de greffiers. M. Marc Moinard, l'un des "pères" du traitement en temps réel, aujourd'hui secrétaire général du ministère de la justice et entendu par la mission alors qu'il était procureur général de la cour d'appel de Bordeaux, a d'ailleurs appelé de ses voeux, lors de son audition, une organisation plus rationnelle des parquets - qui, selon lui, pourrait être déclinée selon cinq à six "modèles" déterminés en fonction de la taille des juridictions et suffisamment souples pour prendre en compte la diversité des juridictions.

Le souci d'une plus grande homogénéité des pratiques conditionne pour une part l'égalité des citoyens devant la justice. Il doit aussi prévaloir à ce moment clé de l'orientation des procédures que constitue le traitement en temps réel.

A. LA COMPARUTION IMMEDIATE : UNE PROCEDURE DECRIEE MAIS INDISPENSABLE ET RELATIVEMENT MAITRISEE

La comparution immédiate constitue historiquement la première procédure rapide et demeure la plus critiquée.

Cependant, tous les acteurs, même les avocats les plus hostiles, reconnaissent qu'une procédure rapide permettant de traiter les infractions graves ayant troublé l'ordre public commises par des personnes réitérantes est indispensable.

1. Un champ d'application très large, mais maîtrisé

a) Un champ d'application théoriquement très large et en constante extension

Aux termes des articles 393 et suivants du code de procédure pénale, la comparution immédiate permet de juger des personnes mises en cause pour un délit passible d'au moins deux ans d'emprisonnement (six mois en cas de flagrant délit), à l'exception des infractions commises par des mineurs, des délits politiques, de presse ou prévus par une loi spéciale. Les charges doivent être suffisantes et l'affaire en état d'être jugée.

Alors qu'elle concernait initialement les seuls flagrants délits, elle a connu un élargissement progressif de son champ d'application, la dernière étape étant intervenue avec la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, qui l'a étendu à tous les délits passibles de dix ans d'emprisonnement (et non plus sept), dès six mois en flagrant délit (et non plus un an).

En pratique, cette extension permet désormais de juger par ce biais très dissuasif des petites cessions de stupéfiants (Nantes), voire de plus gros trafics dans les zones frontalières. Sont également appréhendés les destructions de véhicules par incendie, les vols avec plus de deux circonstances aggravantes (Nîmes) et les extorsions de fonds avec violence (Nantes). Cependant, les parquets requalifiaient déjà certaines infractions pour les faire entrer dans le champ d'application de la comparution immédiate, afin d'éviter d'ouvrir une instruction uniquement en raison du quantum de la peine encourue pour des infractions simples ne nécessitant pas d'investigations particulières10(*).

b) Un champ d'application réel bien maîtrisé

Les critères principaux de recours à la procédure de comparution immédiate cités dans toutes les juridictions visitées sont la nécessité de remédier rapidement à des faits simples mais graves ayant troublé l'ordre public, commis par une personne ayant des antécédents judiciaires, par un contrôle judiciaire ou un mandat de dépôt.

L'éventail est large, du vol de disques compacts restitués (lorsque la personne mise en cause a des antécédents judiciaires) au trafic de stupéfiants, mais les principales infractions concernées sont les vols avec violence, les conduites sous l'emprise d'un état alcoolique en récidive et les violences contre les personnes (y compris les violences conjugales). On trouve aussi des ports d'arme sans permis, des cessions de stupéfiants en flagrant délit, des détentions de grosses quantités de stupéfiants (Paris) ou des blessures involontaires avec circonstance aggravante de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, des mises en danger d'autrui, des vols à la tire et des vols de fret ainsi que des refus d'embarquement11(*), des destructions de véhicules par incendie, de certains vols avec effraction, des menaces et des trafics de stupéfiants (Bobigny).

Certaines juridictions traitent également des homicides involontaires (Bobigny) et des agressions sexuelles (Paris et Lyon), ce que contestent les associations, des viols étant parfois requalifiés afin d'être jugés en comparution immédiate.

Les avocats estiment également que sont traitées par ce biais des affaires graves et complexes.

c) Des peines stables

En théorie, il est donc possible de prononcer par cette voie des peines de dix ans d'emprisonnement, voire plus en cas de récidive.

La réalité est tout autre. Si cette extension du champ d'application a permis de traiter de nouvelles affaires, elle n'a pas concrètement conduit à une augmentation des peines prononcées, qui restent le plus souvent sans commune mesure avec les peines encourues. Ainsi, il est très rare que des peines d'emprisonnement ferme de plus de trois ans soient prononcées, même si ces peines peuvent être supérieures dans le Nord, pour des passeurs de drogue (parfois avec 10 kilos de cocaïne ou d'héroïne), ou à Lyon12(*). La moyenne de la durée des condamnations à des peines d'emprisonnement ferme est de trois à six mois, mais peut être très supérieure en matière d'infractions à caractère sexuel ou d'atteintes aux personnes.

d) Une utilisation très variable selon les juridictions

L'utilisation qui est faite de la comparution immédiate est très inégale selon les juridictions, en particulier en raison de leur taille. En moyenne, 8 % des saisines du tribunal correctionnel se font par ce biais mais ce taux peut atteindre près du tiers à Bobigny (soit 3 500 affaires en 2004), 20 % à Paris, où la procédure des "flagrants délits" est pratiquée de longue date (6 600 en 2004), tout en demeurant marginal à Nantes (134 sur 5 776 saisines du tribunal correctionnel en 2004).

Ces différences s'expliquent par la nature du contentieux local (délinquance urbaine, trafic frontalier...), mais aussi par les orientations de politique pénale du parquet, ou l'existence de difficultés d'audiencement. Ainsi, une juridiction de taille moyenne comme celle de Toulon recourt beaucoup plus à cette procédure que celle de Nantes en raison de COPJ dont les délais atteignent près de 10 mois, afin d'éviter que les mis en cause réitèrent pendant cette période, tandis que la vétusté et la surpopulation de la maison d'arrêt de Nantes limitent son utilisation.

2. Une mauvaise réputation pas toujours méritée

Cette procédure déjà ancienne est très décriée et pâtit d'une réputation déplorable.

a) Une procédure qui inciterait à bâcler les enquêtes

Il est reproché à la procédure de comparution immédiate d'inciter les services d'enquêtes, parfois pressés d'obtenir une sanction rapide, à boucler les dossiers sans remonter les filières. On constaterait une baisse des investigations de la part de la police et du parquet, notamment en raison de leur coût et de leur longueur et du développement du traitement en temps réel.

Cette accusation vise essentiellement les affaires de trafics de stupéfiants. Ainsi, les passeurs interpellés à l'aéroport de Roissy, qui faisaient auparavant systématiquement l'objet d'une information avec commission rogatoire internationale, seraient dorénavant jugés en comparution immédiate avec des peines beaucoup moins importantes. Le procureur du TGI de Cambrai a confirmé et justifié cette orientation s'agissant d'étrangers ne faisant que transiter par la France pour revendre dans d'autres pays, estimant plus pertinent d'envoyer des copies des documents aux Etats destinataires. Lorsque le trafic vise la France, il a préconisé que le parquet se dessaisisse pendant le délai de 96 heures de garde à vue au profit du parquet de l'endroit de la revente projetée, plus compétent pour mener de réelles investigations.

b) Une procédure accusée de désorganiser les juridictions

Des audiences bouleversées ?

Cette affirmation doit être appréciée au regard de la taille de la juridiction.

Dans les plus petites juridictions, les affaires de comparution immédiate sont ajoutées au rôle des audiences classiques, provoquant des retards et amenant parfois les audiences à se terminer après 22 heures, ce qui génère des contraintes et des tensions pour tous les acteurs de la chaîne pénale et les justiciables.

Dans les juridictions plus importantes13(*), ont le plus souvent été mises en place des audiences spécialisées quotidiennes pour les comparutions immédiates. Néanmoins, le TGI de Lyon s'est longtemps singularisé, la tenue d'audiences spécifiques n'ayant été décidée qu'il y a trois ans, après de très longs débats entre le parquet, le siège et le barreau, aboutissant à un protocole limitant à sept le nombre de dossiers par audience.

Les juridictions de taille moyenne tiennent en règle générale une audience spéciale de comparution immédiate par semaine, le plus souvent le lundi, le reste des comparutions immédiates se greffant sur les audiences normales.

Ces audiences spécifiques sont parfois qualifiées de "chambres de la misère", en raison du nombre de personnes bénéficiant de l'aide juridictionnelle, et renforcent encore l'idée d'une justice d'abattage. Elles permettent cependant une meilleure prévisibilité des obligations de service des magistrats comme des fonctionnaires, même si elles nécessitent l'affectation de moyens supplémentaires de magistrats et de greffiers importants pour des petites ou moyennes juridictions.

c) Juge des libertés et de la détention (JLD), comparution immédiate et procès équitable

Le troisième alinéa de l'article 137-1 du code de procédure pénale prévoit que le JLD ne peut, à peine de nullité, participer au jugement des affaires pénales qu'il a connues. Ce texte étant placé dans une partie du code de procédure pénale relative à la juridiction d'instruction, les professionnels se sont interrogés sur son applicabilité à la procédure de comparution immédiate.

La question est importante pour les juridictions de petite ou moyenne taille dans lesquelles le nombre réduit de magistrats du siège et plus encore de vice-présidents incite à faire siéger dans la juridiction de jugement le JLD intervenu auparavant en procédure de comparution immédiate.

Dans une circulaire du 3 mai 2002, la chancellerie s'est prononcée en faveur de l'intervention du JLD en procédure de comparution immédiate, en se fondant sur une décision de la Cour de cassation de 1986 et un arrêt de la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) du 24 mai 1989, Hauschildt c/ Danemark, qui indique que la présence d'un même juge à plusieurs étapes du processus judiciaire ne suffit pas à elle seule et par principe pour conclure à une violation de l'article 6 de la CEDH relatif au procès équitable. Néanmoins, cette décision précise que le magistrat qui prend parti sur la culpabilité de la personne poursuivie avant la phase de jugement ne peut plus participer à la juridiction pénale qui statuera sur cette même culpabilité.

Dans son arrêt Sainte-Marie c/France du 16 décembre 1992, la CEDH précise qu'en maintenant en détention une personne poursuivie à cause de sa dangerosité alors que celle-ci avait revendiqué elle-même les graves infractions commises, les juges n'avaient pas pris parti sur sa culpabilité. La double participation du JLD pourrait donc être admise s'il se contentait de relever un risque de fuite ou la nécessité de protéger les tiers de pressions, indépendamment de l'existence d'une infraction. Mais il est rare que la mise en détention se fasse sur ces seuls critères. L'incompatibilité parait donc assez fréquente en pratique.

Le blocage de l'audiencement des affaires venant de l'instruction ?

Il est également reproché à la procédure de comparution immédiate de bloquer l'audiencement des affaires venant de l'instruction, qui n'interviendrait qu'à la limite de la prescription, soit souvent après deux ans. Ainsi, le TGI de Toulon a dû recevoir l'aide temporaire de magistrats extérieurs afin de traiter ce stock. Néanmoins, cette accusation doit là encore être relativisée. Dans les juridictions à chambre unique, on compte en moyenne 40 comparutions immédiates par an, soit une par semaine, et dans des juridictions à trois-quatre chambres, 150 à 250 affaires par an, soit trois par semaine. Dans les juridictions plus importantes, le taux de comparutions immédiates s'établit à 8 % depuis des années et est donc stable et prévisible. Cependant, il est vrai que certaines juridictions ont vu exploser le recours à la comparution immédiate (+ 90 % à Reims de 2001 à 2003).

Des audiences plus tendues ?

Par ailleurs, l'idée selon laquelle les comparutions immédiates seraient plus que les autres audiences correctionnelles émaillées d'incidents ne correspond pas à la réalité. Ce sont en effet les seules audiences pour lesquelles la présence d'escortes est systématique. En revanche, la tension est souvent diffuse dans la salle, notamment en présence de la victime, des amis et de la famille du prévenu, par définition très peu de temps après la commission de l'infraction.

Des contraintes pour les forces de l'ordre

Cette procédure pose plusieurs problèmes pour les services de police et de gendarmerie. Il est difficile de respecter les délais de présentation du suspect au parquet à cause des problèmes d'engorgement des parquets et des difficultés de transport. Des prolongations de garde à vue trouvent parfois leur seule justification dans l'impossibilité matérielle de déférer le prévenu au parquet entre 14 heures et 18 heures à Paris. En outre, si les transferts des commissariats de police parisiens vers le dépôt sont assurés par un service dédié, ce n'est pas le cas en province. Le syndicat national des officiers de police a ainsi souhaité, lors de son audition par la mission, que les transferts soient assurés par l'administration pénitentiaire ou que soit créée une brigade spécialisée relevant du ministère de la justice. Les problèmes de transfèrement sont particulièrement aigus en Corse où les délais d'acheminement du prévenu au tribunal peuvent même parfois conduire à privilégier le choix d'une COPJ plutôt que d'une comparution immédiate.

Le problème de l'immobilisation des escortes est également source de tensions dans certaines juridictions. Ainsi, à Bobigny, les délibérés sont rendus par certains magistrats après chaque affaire, les escortes refusant que des prévenus se croisent ou se trouvent dans la même pièce. Des travaux doivent même être réalisés au TGI de Toulon afin d'aménager un "sas" entre la salle d'audience et les "geôles" pour les prévenus en attente de jugement.

d) Une défense bâclée et malmenée ?

La comparution immédiate continue à susciter des réactions très négatives chez les avocats rencontrés par les membres de la mission, qui la jugent beaucoup plus dangereuse que la CRPC.

Elle est ainsi brocardée comme une justice d'abattage servant à "faire du chiffre" et amenant une défense standardisée sans personnalisation de la peine, exercée par des avocats jeunes, inexpérimentés et commis d'office.

Effectivement, les avocats disposent de peu de temps pour prendre connaissance du dossier (entre 15 et 45 minutes le plus souvent).

Les avocats entendus par la mission ont évoqué une "défense héroïque", le juge se basant selon eux essentiellement sur les procès-verbaux de police rédigés exclusivement à charge, et estimé que dans bien des cas, "la conviction policière s'apparentait à la vérité judiciaire".

Cependant, les membres de la mission d'information ayant assisté à des audiences de comparution immédiate au TGI de Paris ainsi qu'au TGI de Bobigny ont pu constater que le tribunal prenait le temps de procéder à des débats. Au TGI de Paris, il faut compter entre 15 et 20 minutes par personne, voire 35 à 40 minutes pour des affaires contestées et complexes ou des affaires de violences conjugales ou d'agressions sexuelles.

Il convient par ailleurs de rappeler que depuis la loi du 9 mars 2004, le prévenu ou son avocat peut demander au tribunal d'ordonner tout acte d'information qu'il estime nécessaire à la manifestation de la vérité relatif aux faits reprochés ou à la personnalité de l'intéressé. Le tribunal qui refuse de faire droit à cette demande doit rendre un jugement motivé. Il semble que les avocats n'aient pas encore pleinement utilisé cette possibilité.

Par ailleurs, les personnes mises en cause ont la possibilité de demander un renvoi de l'affaire afin de préparer leur défense, l'audience devant avoir lieu dans un délai de deux à six semaines14(*).

Ces demandes sont en pratique rares, les faits étant le plus souvent simples et élucidés et les personnes mises en cause préférant connaître le plus rapidement possible leur peine. De plus, elles risquent de passer cette période en détention, sans pouvoir forcément étoffer leur défense (notamment en cas de flagrant délit), sous réserve des éléments de personnalité susceptibles d'être plus approfondis. Ainsi, le taux de placement en détention provisoire en cas de renvoi est de l'ordre de 80 % à Nîmes et de 83 % à Nantes.

Une personnalisation de la peine inexistante ?

Les avocats reprochent aux magistrats de ne pas tenir compte de la personnalité des prévenus, faute de temps, et de se baser exclusivement sur leurs antécédents judiciaires.

Des enquêtes de personnalité encore trop lacunaires
Des progrès ont cependant été accomplis puisque les enquêtes de personnalité, qui visent à apprécier la situation matérielle, familiale et sociale de la personne mise en cause, ainsi que les mesures propres à favoriser sa réinsertion sociale15(*), sont obligatoires depuis la loi du 9 mars 2004 entrée en vigueur au 1er octobre 2004. Certaines juridictions comme le TGI de Nantes procédaient déjà à des enquêtes sociales systématiques, mais il faut rappeler que le recours aux comparutions immédiates dans cette juridiction demeurait marginal.
La qualité de ces enquêtes est diversement appréciée par les magistrats, même si elle est, dans l'ensemble, jugée satisfaisante compte tenu des conditions d'urgence dans lesquelles elles sont réalisées. Le plus souvent succinctes, elles interviennent en effet principalement lors de la garde à vue, les agents ou responsables associatifs se déplaçant dans les commissariats et les brigades de gendarmerie. Reposant essentiellement sur les déclarations des mis en cause, elles sont souvent peu vérifiées, notamment le week-end.
Néanmoins, cette difficulté doit être relativisée car les personnes mises en cause dans cette procédure sont principalement des réitérants et donc souvent connues des services chargés de réaliser ces enquêtes, notamment lorsqu'elles font l'objet d'un sursis avec mise à l'épreuve ou d'un travail d'intérêt général.
Cependant, la mission a pu observer à Bobigny que si cette formalité était obligatoire, elle n'était en pratique pas toujours réalisée, même lorsque l'affaire avait fait l'objet d'un renvoi.
Une connaissance des antécédents judiciaires perfectible
Les magistrats entendus estiment avoir une bonne connaissance des antécédents judiciaires des personnes, nonobstant les cas d'alias multiples.
En Ile-de-France, le parquet a la possibilité de compléter le dossier grâce au recueil des antécédents conservé dans le cadre de la "chaîne pénale" mise en place dans ce ressort pour retrouver les condamnations récentes non encore inscrites au casier. En effet, les délais d'inscription des condamnations au casier judiciaire national connaissent une dérive inquiétante, principalement en raison de la surcharge des services des greffes. Sont dactylographiés en priorité les jugements frappés d'appel, ainsi que les peines d'emprisonnement ferme, les travaux d'intérêt général (TIG), les sursis avec mise à l'épreuve (SME) et les condamnations concernant des infractions à caractère sexuel, ce qui retarde l'exécution et l'inscription au casier judiciaire des autres.
La mise en place effective d'un bureau d'ordre national, prévue par la loi du 9 mars 2004, devrait cependant améliorer cette situation.
En raison de ces difficultés réelles, il est reproché à la procédure de comparution immédiate d'aboutir à des sanctions peu personnalisées et peu susceptibles d'aménagement.

Une "machine à emprisonner" sans aménagement ?

L'accusation de "machine à emprisonner" pour la comparution immédiate n'a pu être vérifiée, en l'absence de statistiques nationales. Néanmoins, les données locales (64 % de mandats de dépôt à Nantes et près de 75 % à Nîmes) semblent la conforter. Les magistrats soulignent cependant que ce résultat est intrinsèque à l'orientation en comparution immédiate, qui s'adresse à des personnes jugées dangereuses devant être provisoirement mises hors d'état de nuire.

Le véritable paradoxe tient à ce qu'en dépit des dispositions de la loi du 9 mars 2004, qui prévoit que toutes les peines d'emprisonnement inférieures à un an doivent être aménagées ab initio, elles ne le sont jamais dans le cadre de la procédure de comparution immédiate, pourtant principale pourvoyeuse de prison, du fait de leur brièveté (un à trois mois), de l'existence du mandat de dépôt, et de la saturation des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP).

D'une manière générale, les juges de l'application des peines entendus par la mission ont confirmé la difficulté d'adapter la peine pour les personnes condamnées en comparution immédiate16(*), du fait du manque de données personnelles les concernant, notamment lorsqu'elles ne sont pas connues des SPIP, l'enquête de personnalité étant bien souvent le dernier document à être mis au dossier. Les travaux d'intérêt général et les sursis avec mise à l'épreuve sont ainsi parfois inexécutables du fait du manque de renseignements fiables concernant les garanties de représentation et d'insertion de la personne mise en cause, ce qui dissuade de les prononcer.

De plus, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 9 mars 2004, les sursis avec mise à l'épreuve sont notifiés en audience publique et non plus par le juge de l'application des peines, ce qui peut décourager certains juges de les prononcer en raison du temps d'audience nécessaire à l'explication de la procédure et de ses modalités et des difficultés d'impression du procès-verbal dans les salles d'audience non informatisées.

Les faits jugés en comparution immédiate sont ainsi plus souvent sanctionnés par des peines d'emprisonnement ferme que des faits parfois plus graves traités dans le cadre d'autres procédures.

Cette situation n'apparaît pas satisfaisante.

Plusieurs magistrats du siège (Bobigny, Nîmes), ont fait part de leur souhait de voir se développer un véritable contrôle judiciaire socio-éducatif - et non policier - afin de fournir une alternative à l'emprisonnement ferme. Il semblerait en effet plus pertinent, par exemple s'agissant de défauts de permis en récidive, de recourir à des ajournements de peines et de vérifier les justificatifs d'inscription en auto-école, puis au code. Pourraient également être ordonnés le versement d'un cautionnement (dans des affaires de travail clandestin) ou des mesures à caractère socio-éducatif (en cas de violences conjugales).

Des peines paradoxalement peu contestées

Paradoxalement, le taux d'appel n'est pas très important, alors même que sont souvent prononcées des peines d'emprisonnement ferme. On compte ainsi une dizaine d'appels par mois à Paris, qui se soldent par de nombreux désistements.

Il est vrai que faire appel peut présenter un intérêt limité pour le condamné, du fait de jurisprudences parfois très dissuasives des cours d'appel - aboutissant, comme à Lyon, à une aggravation très significative des peines prononcées en première instance -, de l'importance des mandats de dépôt - la personne faisant appel demeurant détenue - et des délais d'audiencement devant les cours d'appel (jusqu'à quatre mois), alors qu'en raison de leur brièveté, les peines sont bien souvent purgées avant d'être examinées par la cour d'appel.

De plus, la nature des contentieux soumis à la procédure de comparution immédiate - souvent des infractions commises en flagrant délit ou des infractions objectives comme le refus d'embarquement pour des personnes faisant l'objet d'une décision de reconduite à la frontière ou d'expulsion - ne permet pas de nourrir le dossier en appel, mis à part quelques éléments de personnalité.

3. Des avantages indéniables

Au contraire, les avantages avancés sont nombreux.

a) Un audiencement rapide

La comparution immédiate permet tout d'abord un audiencement très rapide, puisque les personnes mises en cause sont présentées à l'audience le jour même ou sous soixante-douze heures, le juge des libertés et de la détention étant alors saisi.

Ce résultat est d'autant plus remarquable que les délais de citation pour les COPJ sont aujourd'hui très importants (huit à neuf mois en moyenne, voire douze mois à Paris) et ne permettent pas à la réponse pénale de conserver un sens.

b) Une procédure appréciée des forces de l'ordre

Cette procédure est très appréciée des services de police et de gendarmerie car, en raison de la rapidité de la sanction, elle conforte l'efficacité du travail sur le terrain, et, au-delà du cas de la personne appelée à comparaître, possède un effet dissuasif et immédiatement visible sur la délinquance.

c) Une procédure forcément contradictoire

Elle permet en outre de remédier au défaut de garantie de représentation, particulièrement important dans certaines juridictions, et d'avoir des jugements rendus de façon contradictoire.

Ainsi représente-t-elle le tiers des saisines correctionnelles du TGI de Bobigny, qui se caractérise par une population extrêmement volatile du fait de la présence de plus de 150 000 personnes étrangères en situation irrégulière, et de 50 millions de passagers par an en transit à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. Elle permet donc de répondre aux difficultés de notification (personnes ne se déplaçant pas pour chercher les lettres recommandées, boîtes aux lettres peu sécurisées). De même, elle est très utilisée en Guyane (20 %), en raison du profil de la population pénale, qui ne présente souvent aucune garantie de représentation ni de réinsertion.

d) Un bon taux d'exécution

En outre, la possibilité de délivrer un mandat de dépôt à l'encontre des personnes condamnées à des peines d'emprisonnement ferme inférieures à un an - ce qui est par ailleurs impossible17(*) - garantit, à l'évidence, une bonne exécution des décisions de justice. Même lorsque seul un sursis avec mise à l'épreuve a été prononcé, cette mesure dans la plupart des juridictions est assortie d'une décision d'exécution provisoire, notamment à Ajaccio.

4. Une procédure intéressante... dans certaines conditions

Les magistrats du siège portent une appréciation nuancée sur cette procédure.

Ceux de Bobigny estiment que le parquet pourrait davantage orienter les affaires vers cette procédure, alors que la comparution immédiate représente déjà près du tiers des saisines correctionnelles dans cette juridiction. Ils préconisent de l'utiliser davantage pour les personnes impliquées dans les affaires qui n'appellent pas nécessairement une peine d'emprisonnement, mais qui justifieraient une peine probatoire (en effet, la rapidité de la procédure peut permettre d'éviter la récidive et de garantir une réparation plus satisfaisante de la victime).

Cette procédure a ainsi démontré son intérêt. Néanmoins, outre une bonne organisation du barreau, elle requiert la plus grande vigilance s'agissant de la nature des affaires orientées et de la situation des victimes.

a) Un système de traitement en temps réel performant

Tout d'abord, la procédure de comparution immédiate requiert un service de traitement en temps réel performant.

En effet, le parquetier de permanence doit s'assurer par des questions précises auprès de l'agent ou de l'officier de police judiciaire que l'affaire est véritablement en état d'être jugée, afin d'éviter des renvois ultérieurs ou des demandes de suppléments d'information de la part des magistrats du siège, sources de désorganisation de l'audiencement. La spécialisation des parquetiers permet une meilleure formation sur les vérifications à opérer auprès des services enquêteurs.

En définitive, les magistrats du siège s'accordent pour reconnaître qu'il y a peu d'erreurs d'aiguillage, même si des discussions persistent sur l'opportunité de juger en comparution immédiate les affaires financières simples (Lyon), les infractions à caractère sexuel, les trafics de stupéfiants importants, ainsi que les homicides involontaires, l'orientation de ces dernières infractions en comparution immédiate étant la plus critiquée. Il est ainsi très rare que le siège décide de procéder à un supplément d'information ou de renvoyer l'affaire au procureur de la République pour ouverture d'une information judiciaire.

En outre, les renvois doivent également demeurer exceptionnels pour ne pas désorganiser l'audiencement. Leur proportion n'a pu être communiquée par la chancellerie, mais les juridictions semblent les réserver aux affaires les plus complexes (notamment les affaires de violences conjugales). A Paris est prévue une audience réservée aux affaires renvoyées par semaine, qui peut accueillir entre 15 et 20 affaires.

Ces renvois peuvent intervenir lorsque l'affaire n'est pas en état d'être jugée, soit parce que l'enquête de personnalité n'est pas prête, soit parce que les expertises requises n'ont pu être menées à bien.

Tel est notamment le cas s'agissant des infractions à caractère sexuel, qui requièrent une expertise psychiatrique avant tout jugement au fond18(*). Si certaines juridictions (Reims) parviennent à les faire réaliser pendant la garde à vue, cela paraît difficile compte tenu du nombre insuffisant d'experts psychiatriques.

Le rapport de la commission "santé-justice" présidée par M. Jean-François Burgelin19(*), ancien procureur général de la Cour de cassation, préconise un usage prudent de la procédure de comparution immédiate pour les auteurs d'infractions à caractère sexuel. "En particulier, la possibilité d'un renvoi au fond du dossier ne doit pas être négligée, dans l'attente qu'une expertise psychiatrique de la personne déférée puisse être réalisée dans de bonnes conditions".

La mission partage entièrement cette position.

Ce même rapport souligne que " la contrainte de délai de la procédure de comparution immédiate semble difficilement compatible avec le temps nécessaire à une évaluation de qualité de la dangerosité du prévenu. Dès lors, le ministère public en est souvent réduit à ne pas ordonner d'expertise, lorsque la procédure présente un caractère d'urgence, et en dehors des cas où une telle mesure est obligatoire. "Il recommande donc que les experts missionnés dans le cadre de procédures rapides voient leur rôle limité à un avis médico-psychologique sur la nécessité de soins immédiats ou d'une hospitalisation d'office, et sur l'opportunité d'ordonner ultérieurement une expertise approfondie, notamment quant à l'utilité d'une injonction de soins.

b) Un souci constant des victimes20(*)

La principale difficulté dans cette procédure se pose en présence de victimes.

Les magistrats renvoient systématiquement l'affaire lorsque la victime n'a pu être avisée de l'audience, conformément à la loi. En effet, la victime peut se trouver dans l'impossibilité de se déplacer en raison de blessures, ou tout simplement ne pas avoir eu le temps d'évaluer son préjudice. En effet, la rapidité d'audiencement de la procédure, qui fait son intérêt même, ne permet souvent pas aux victimes de se préparer tant matériellement que psychologiquement à l'audience.

Le taux de présence des victimes à l'audience est variable, certaines refusant de se déplacer par crainte de représailles de la part des amis et de la famille du prévenu, qui attendent dans la même salle, même si certaines juridictions réservent des bancs aux victimes ou prévoient un accompagnement des victimes à l'audience (Bobigny). Il n'en reste pas moins que l'audience peut s'avérer traumatisante, notamment pour les affaires d'infractions sexuelles ou d'homicides involontaires.

En pratique, les renvois sur intérêts civils sont nombreux, notamment en cas de dommages corporels, qui impliquent de mettre en cause les organismes sociaux et d'évaluer le préjudice et les séquelles, ou lorsque la victime se présente sans avocat, et formule des demandes de dommages et intérêts manifestement inférieures au montant accordé au regard de la jurisprudence de la juridiction.

Cette procédure parait particulièrement éprouvante s'agissant des homicides involontaires qui ne sont pas exclus de son champ d'application (alors qu'ils le sont des autres procédures accélérées de jugement). En effet, même lorsque les conditions formelles sont respectées (faits élucidés, famille de la victime avisée), le temps judiciaire ne paraît pas s'accorder en l'espèce au temps du recueillement et du deuil de la famille (il arrive que l'audience ait lieu en même temps que la levée du corps).

La mission estime donc que la procédure de comparution immédiate n'est pas appropriée pour les homicides involontaires.

B. LA COMPOSITION PENALE : UN MOYEN EFFICACE DE CONJUGUER SANCTION ET REPARATION

Instituée par la loi n° 99-515 du 23 juin 199921(*), la composition pénale permet au parquet de proposer à un délinquant qui reconnaît les faits certaines obligations en contrepartie de l'abandon des poursuites. Elle a introduit, avant la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, la première forme de justice pénale acceptée.

S'il s'agit d'une procédure alternative aux poursuites, ce nouveau mode d'intervention comporte cependant une dimension punitive qui le distingue des simples classements sous condition. Les contraintes qu'il impose au mis en cause s'apparentent en effet à de véritables peines, même si elles excluent tout emprisonnement ferme.

Réservées sur l'utilité d'un dispositif jugé trop complexe, nombre de juridictions l'ont, au départ, mis en place avec réticence22(*). Le législateur est intervenu pour remédier à cette situation et donner à la composition pénale l'élan qui lui faisait défaut. Les aménagements prévus par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, puis la loi du 9 mars 2004 lui ont permis de trouver sa place dans le paysage judiciaire.

Avec près de 13 800 compositions pénales en 2002 et 28 600 en 2004 (soit 5,4 % des affaires poursuivies) contre 3 500 enregistrées en 2001, la composition pénale connaît, depuis deux ans, un développement significatif. A Paris, l'objectif affiché pour 2005 est d'atteindre un rythme mensuel de 100 compositions pénales. A Toulon, pas moins de vingt-trois "audiences" par mois lui sont dédiées. A Ajaccio, le nombre de compositions pénales est passé de 13 à 251 entre 2003 et 2004.

Les modalités de la composition pénale en matière délictuelle sont inscrites à l'article 41-2 du code de procédure pénale et précisées par le décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001 et deux circulaires23(*).

Créée pour alléger les audiences correctionnelles, la composition pénale constitue plus qu'un simple outil de gestion des flux contentieux. Elle améliore véritablement la qualité de la justice rendue en apportant une réponse systématique et dissuasive aux actes de petite et moyenne délinquance auparavant classés sans suite, voire non poursuivis.

1. Un champ d'application ciblé sur la délinquance urbaine de moyenne et petite gravité susceptible d'évoluer

La décision de recourir à la composition pénale incombe exclusivement au parquet. Deux critères conditionnent son utilisation : la nature de l'infraction commise et le profil du délinquant.

La nature de l'infraction commise

La liste des infractions susceptibles d'être traitées par la voie de la composition pénale a été considérablement enrichie et simplifiée depuis 1999 par les lois du 9 septembre 2002 et du 9 mars 2004. La loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises a encore étendu son champ d'application24(*), désormais très vaste.

Cette procédure peut en effet s'appliquer aux délits punis d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans, à l'exclusion des délits commis par les mineurs, des délits de presse, des délits d'homicides involontaires ou des délits politiques.

En pratique, elle est surtout mise en oeuvre pour traiter des infractions simples en matière de délinquance urbaine de faible gravité telles que les atteintes aux biens25(*) (50 % des compositions pénales clôturées en 2004 au TGI de Nantes), les petits outrages et les rébellions présentant un trouble modéré à l'ordre public, les appels téléphoniques malveillants, l'usage ou la cession de stupéfiants, le port et la détention d'armes illégaux, l'utilisation de chèques et de cartes bancaires volés ou encore les abus de confiance.

A l'exception de quelques parquets (Nantes et plus marginalement Reims26(*)) le contentieux familial, pourtant inclus dans le champ légal de la composition pénale, fait rarement l'objet de cette mesure. L'argument avancé par les magistrats tient au fait que cette procédure n'offre pas une place suffisante à la victime. Ainsi, l'élargissement du champ d'application de la composition pénale aux violences intrafamiliales expliquerait à Evry un taux d'échec en augmentation (de l'ordre de 30 % actuellement) dans cette juridiction.

Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance pénale en 2002, les politiques des parquets diffèrent fortement en ce qui concerne la délinquance routière sans victime (conduite sous l'empire d'un état alcoolique inférieur à 0,70 mg par litre d'air expiré, défaut de permis ou défaut d'assurance). De plus en plus de parquets - notamment Nantes, Bobigny27(*), Bourg-en-Bresse, Laval... - ont décidé d'exclure la composition pénale en ce domaine et d'utiliser soit l'ordonnance pénale soit la CRPC, suivant le degré de gravité de l'infraction. Toutefois, un certain nombre de juridictions - Nîmes, Toulon, Reims ou Grasse - alimentent encore largement cette procédure avec ce type d'affaires28(*).

Certains parquets, à l'initiative du procureur de la République, se distinguent en exploitant pleinement les possibilités offertes par le législateur pour réprimer des délits de faible gravité demeurés souvent impunis, faute de moyens. Ainsi, à Reims, 40 % des compositions pénales validées en avril 200529(*) visaient à sanctionner le non-respect de l'obligation légale de dépôt annuel des comptes sociaux au greffe du tribunal de commerce. A Laval, la composition pénale est utilisée pour traiter des contentieux "techniques" comme les infractions au droit de la concurrence ou au droit de la consommation30(*).

Ces expériences doivent être encouragées et le ministère de la justice pourrait inciter les parquets à utiliser de manière plus inventive les possibilités ouvertes par la composition pénale. Certaines infractions auxquelles une réponse suffisamment ferme n'est pas apportée pourraient être opportunément sanctionnées. La crédibilité de l'institution judiciaire à l'égard des justiciables s'en trouverait renforcée.

Une procédure dédiée aux délinquants primaires intégrés au tissu social

La loi n'interdit pas que la composition pénale soit proposée plusieurs fois à une même personne.

Cette mesure semble cependant privilégiée pour les primo-délinquants. De nombreux magistrats entendus par la mission la considèrent en effet particulièrement adaptée pour sanctionner des délinquants inconnus des services d'enquête et de la justice, mettant en avant qu'elle permettrait l'apaisement social et éviterait le traumatisme de l'audience publique.

Des nuances existent toutefois. Ainsi, le parquet de Reims applique ce principe avec pragmatisme en assimilant à cette catégorie les délinquants qui réitèrent de "manière accidentelle" et "ne révèlent pas un ancrage dans le type de délinquance considéré"31(*).

En outre, la situation sociale du délinquant guide également le choix du parquet qui ne propose généralement la composition pénale qu'à des personnes possédant un domicile. Néanmoins, il n'est pas toujours aisé d'obtenir ce renseignement, qui est fourni le plus souvent par les services de police.

2. Une procédure désormais apprivoisée par la pratique

La composition pénale suit une procédure complexe ponctuée de nombreuses étapes et qui nécessite l'accomplissement de multiples formalités. Les juridictions ont néanmoins globalement réussi à s'approprier cet instrument et à l'utiliser dans de bonnes conditions.

La plupart s'appuient largement sur les délégués du procureur32(*) comme la loi l'autorise et leur confient bien souvent la gestion de cette procédure d'un bout à l'autre (de la proposition de la composition pénale à la clôture du dossier).

Le moment et le lieu de la proposition de composition pénale : une grande liberté de choix

Depuis 2002, le procureur de la République peut proposer une mesure de composition pénale, par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, à une personne placée en garde à vue. Cette pratique semble peu répandue. Les représentants des avocats entendus par la mission ont critiqué cette disposition, mettant en avant la vulnérabilité du mis en cause à cet instant et le risque que des pressions s'exercent pour obtenir ses aveux.

Dans quelques juridictions comme à Reims ou à Laval, la composition pénale est proposée au moment de l'enquête par l'officier de police judiciaire au commissariat. Dans ce cas, le délégué du procureur intervient seulement pour suivre la mise à exécution de la mesure.

La plupart des juridictions convoquent l'intéressé à un entretien au cours duquel la composition pénale est proposée. L'officier de police judiciaire joue en général un rôle intermédiaire en communiquant au mis en cause la date de sa convocation pour cet entretien. Ce mode de notification ne semble pas soulever de difficultés dans la mesure où la majorité des personnes convoquées se présentent effectivement à la date fixée33(*).

La loi a laissé toute latitude quant au choix du lieu de la composition pénale. Ce peut être le tribunal ou tout autre lieu (mairie, antenne de justice ou maison de justice et du droit) 34(*).

La composition pénale est majoritairement mise en oeuvre au palais de justice. Le souci "d'assurer la présence symbolique de l'institution judiciaire " a été exprimé par plusieurs procureurs de la République entendus par la mission. De nombreux barreaux interrogés inclinent également en ce sens. En outre, comme l'a indiqué le ministère de la justice, "peu de maisons de justice et du droit sont dotées des moyens informatiques suffisants pour permettre les connexions adéquates avec [...] les applications pénales qui sont indispensables au suivi des dossiers...".

Certaines juridictions -Reims et Nantes- préfèrent alterner le lieu dans lequel elle se déroule (palais de justice - maison de justice et du droit).

Plus rarement, comme à Toulon ou à Lyon, la composition pénale a lieu dans une maison de justice et du droit. Toutefois, comme l'ont exposé les magistrats rencontrés à Nîmes, cette situation résulte moins d'un véritable choix que de contingences matérielles liées au manque de locaux disponibles au tribunal.

La nature même de la composition pénale - réservée aux affaires qui auraient pu être jugées devant le tribunal correctionnel - justifie une certaine solennité. La mission préconise donc que lorsque les conditions matérielles le permettent, cette procédure se situe au palais de justice.

L'entretien de composition pénale : un "moment privilégié" entre le mis en cause et le représentant du parquet

L'entretien de composition pénale se déroule en présence du mis en cause -qui peut être assisté par un avocat35(*) - et d'un représentant du parquet. Si le procureur de la République ou un magistrat du parquet peut intervenir lui-même, tel est rarement le cas compte tenu du manque de temps dont il dispose. En pratique, la responsabilité de l'entretien est confiée à la personne habilitée par le parquet, le plus souvent un délégué du procureur ou plus rarement un officier de police judiciaire ou un médiateur du procureur.

L'auteur de l'infraction présumée est tout d'abord informé du contenu de la proposition de composition pénale décidée par le parquet.

Le recours à des tiers habilités par le parquet pour formuler la proposition de composition pénale n'affecte pas les prérogatives du procureur de la République. En effet, la mission de ces acteurs extérieurs à l'institution judiciaire consiste à transmettre la proposition du parquet à l'auteur des faits sans possibilité de remettre en cause sa teneur. Si la sanction ne leur paraît pas adaptée, ils peuvent en faire part au procureur de la République, qui peut être conduit à revoir sa proposition. En tout état de cause, celui-ci conserve entier son pouvoir de décision. Des réunions d'orientations sont d'ailleurs régulièrement organisées par les parquets pour encadrer l'activité des délégués du procureur36(*).

La notification délivrée par l'intermédiaire d'un interlocuteur disposant de temps pour écouter le mis en cause dans le cadre d'une audition individuelle présente un grand intérêt pour de nombreux chefs de juridictions entendus par la mission. Elle offre un "moment privilégié" selon l'expression d'un chef de juridiction entendu par la mission permettant de "faire oeuvre de pédagogie". Cette organisation présente un avantage d'autant plus évident dans les petites juridictions où les effectifs du parquet sont réduits, comme a pu le souligner le procureur de la République du tribunal de grande instance de Périgueux, M. Claude Bellenger.

L'accord de l'intéressé doit obligatoirement être recueilli au cours de l'entretien. La loi impose au délégué du procureur de veiller à ce que le consentement soit exprimé librement et de manière éclairée. Le mis en cause n'est jamais en situation de négocier la sanction qui lui est proposée mais se trouve davantage face "un contrat d'adhésion"37(*).

Cet accord est recueilli par procès-verbal signé par l'intéressé qui en reçoit une copie.

Il dispose d'un délai de réflexion de dix jours pour accepter ou refuser cette proposition (code de procédure pénale, article R .15-33-39). L'instauration de ce délai avait suscité un certain scepticisme chez les magistrats lors de la création de la composition pénale, qui craignaient que cette disposition paralyse la procédure.

Or, en pratique, il est rarement mis en oeuvre. L'acceptation de la mesure intervient la plupart du temps au moment même de la notification de la sanction. Le dialogue suscité au cours de l'entretien de composition pénale explique sans doute ce constat.

Lorsque l'intéressé refuse la proposition, la procédure s'interrompt. Le procureur déclenche alors les poursuites et le dossier est orienté vers le circuit correctionnel classique38(*). De nombreux magistrats s'étaient inquiétés de cet aspect de la procédure, craignant que des refus en grand nombre retardent in fine le traitement des dossiers soumis à la composition pénale.

Or, cette proposition est rarement refusée par le mis en cause. A Reims, Nîmes ou Toulon, les oppositions sont infimes (entre 0 et 1 % des dossiers), et même dans les juridictions où ce nombre est plus important - Nantes ou Cambrai -, il reste contenu dans des proportions acceptables (oscillant entre 15 et 25 %). La plupart des oppositions exprimées au cours de l'entretien sont motivées par une excessive sévérité de la sanction proposée.

Les statistiques recueillies par la mission démontrent que cette procédure est bien acceptée par la majorité des mis en cause. Dans l'ensemble, ainsi que l'a rappelé M. Jean-Jacques Fagni, procureur général du TGI de Bastia, la possibilité d'échapper à des poursuites pénales constitue une perspective très "motivante". En outre, comme l'a souligné M. Léonard Bernard de la Gâtinais, procureur général de la cour d'appel de Poitiers, la composition pénale possède un atout intrinsèque indéniable en évitant aux mis en cause la part d' "aléa judiciaire" inhérente à toute décision de justice. De plus, les représentants de la profession avocat ont mis en avant l'économie de "stress et d'attente liée au jugement" pour le justiciable. Enfin, ainsi que l'ont mentionné les magistrats du parquet de Nîmes, "la qualité des explications fournies par le délégué" contribue également au succès de cette mesure auprès des mis en cause.

Les sanctions proposées : une large palette de mesures

La loi du 2 septembre 2002 et surtout celle du 9 mars 2004 ont enrichi la gamme des sanctions proposables39(*). Le procureur de la République peut désormais choisir au sein d'une large palette de mesures énoncées à l'article 41-2 du code de procédure pénale. Le cumul de plusieurs d'entre elles est possible.

L'amende de composition est la mesure la plus souvent proposée aux mis en cause (seule ou avec d'autres mesures). D'un montant maximum de 3 750 euros40(*), elle tend au versement d'une somme d'argent à l'Etat au titre de la compensation du dommage subi par la société. Elle peut être acquittée par timbre fiscal, chèque ou en espèces.

Les autres sanctions les plus couramment ordonnées sont la remise du permis de conduire ou de chasser, le dessaisissement de la chose qui a servi à commettre l'infraction41(*), la participation à une activité non rémunérée42(*), ou encore l'obligation d'accomplir un stage ou une formation dans un service ou un organisme sanitaire.

Cette dernière mesure43(*) est intéressante. L'expérience menée à Reims est à cet égard significative. En effet, ce parquet a enrichi sa gamme de stages afin de "tendre vers une justice mieux acceptée et facteur d'intégration". A côté des stages routiers classiques, sont proposés des stages citoyens destinés à resocialiser les petits délinquants, pris en charge par un centre de formation professionnelle (Greta) ou encore des stages parentaux destinés aux parents qui méconnaissent gravement leurs obligations éducatives. Le mis en cause est tenu d'en supporter le coût (250 euros pour un stage routier, 180 euros pour un stage citoyen). Le procureur de la République de Reims a expliqué à la mission que les sommes à débourser étaient adaptées aux ressources de la plupart des personnes mises en cause, à l'exception du stage parental dont le coût est élevé (600 euros) et qui impose une prise en charge partielle dans le cadre du contrat de ville.

Ce type de mesure mériterait d'être utilisé par un plus grand nombre de parquets.

Enfin, l'interdiction d'entrer en relation avec la victime pendant six mois peut également contribuer à l'apaisement des conflits.

Un taux de validation des compositions pénales par le juge du siège élevé

Une fois la proposition de composition pénale acceptée par le mis en cause, celle-ci est transmise aux fins de validation à un magistrat du siège. Le refus d'homologation met fin à la procédure. Le magistrat chargé de valider la mesure peut entendre l'auteur présumé de l'infraction, ainsi que la victime. Depuis 2002, cette audition, facultative, n'est plus de droit lorsqu'elle est demandée par les intéressés44(*), ce que déplorent tant les avocats que les associations d'aide aux victimes. Cette possibilité est rarement mise en oeuvre en pratique.

La décision du juge -qui ne peut être qu'une validation ou un rejet de la proposition du parquet sans modification possible- est rendue par voie d'ordonnance. Elle n'est pas susceptible de recours.

Les magistrats du siège entendus par la mission ont indiqué que les refus d'homologation des propositions de composition pénale étaient rares45(*). Les chiffres fournis à la mission par le ministère de la justice - 25 127 ordonnances validant une composition pénale délictuelle contre 844 ordonnances refusant celle-ci entre 2001 et 2003 - le confirment.

Les raisons du rejet de la proposition les plus souvent citées par les magistrats du siège devant la mission tiennent au choix même de la procédure, inadaptée au regard de la gravité de l'infraction qui aurait "mérité" une réponse pénale plus ferme, à la sous-évaluation de l'amende proposée eu égard aux capacités financières de l'auteur ou, inversement, à l'excès de sévérité de la sanction proposée46(*) ou encore à une insuffisante prise en considération des droits des victimes.

La concertation entre le siège et le parquet explique le taux de validation élevé. Un consensus minimum entre les magistrats du siège et du parquet sur les grandes lignes de conduite de la politique pénale locale apparaît comme une des conditions de la réussite de la composition pénale. Le dialogue entre le siège et le parquet peut prendre des formes plus ou moins abouties. Dans certains tribunaux (Grasse ou Toulon), cette entente se traduit par la définition d'un barème de sanctions négocié. Le tribunal de grande instance de Reims préfère à cette méthode celle de la "politique concertée" qui se traduit par un rapprochement entre le siège et le parquet sur le champ des infractions concernées et les sanctions proposées.

Quelques tribunaux rejettent l'idée d'un barème négocié mais favorisent les échanges entre les magistrats sur les dossiers. A Nantes, une rencontre annuelle a lieu entre le siège, le parquet et les délégués du procureur pour dresser un bilan des mesures ordonnées, analyser les dossiers non validés par le siège, ce qui permet aux magistrats du parquet de définir des sanctions proches des peines encourues devant une juridiction de jugement.

Les conditions d'exécution des mesures

Dans presque toutes les juridictions, les délégués du procureur assurent le suivi de l'exécution de la sanction, à l'exception du travail non rémunéré qui requiert l'intervention du service pénitentiaire d'insertion et de probation47(*). Quelques tribunaux comme Nîmes font cependant exception en confiant le suivi de l'exécution au secrétariat-greffe.

Si la mesure n'est pas exécutée, l'action publique est automatiquement mise en mouvement. Cette systématisation a été prévue par la loi du 9 mars 2004. En revanche, l'exécution de la sanction a pour effet d'éteindre l'action publique.

La loi du 9 septembre 2002 a prévu l'inscription des compositions pénales au bulletin n° 1 du casier judiciaire (accessible aux seuls magistrats). Depuis la loi du 9 mars 2004, elles doivent également figurer au fichier national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles48(*).

Le décret d'application de ces mesures (décret n° 2005-627 du 30 mai 2005) est intervenu tardivement - près de trois ans après leur adoption49(*). Ce long délai de publication a été déploré par l'ensemble des personnes entendues par la mission. Les représentants des organisations syndicales représentatives des personnels des greffes ont en particulier dénoncé l'impact négatif de ce retard sur l'état d'esprit des fonctionnaires "perturbés et ignorants de la conduite à adopter".

La mission a d'ailleurs pu constater que les juridictions avaient des pratiques différentes - certaines transmettant au casier judiciaire les compositions exécutées, d'autres non-, faute d'une directive claire. L'intervention du décret devrait permettre de répondre à ces préoccupations. A cet égard, il paraît opportun que les juridictions mentionnent toutes les compositions pénales au casier judiciaire, y compris celles intervenues depuis 2002.

3. Une procédure qui concilie efficacité et équité

Une individualisation de la sanction préservée

La composition pénale possède une qualité évidente en s'efforçant de privilégier une individualisation des sanctions.

Comme l'a souligné le président de la conférence nationale des procureurs généraux, M. André Ride, la composition pénale, en raison du large éventail des mesures qu'elle autorise, constitue en soi un moyen de personnaliser la réponse pénale.

Au-delà de cette diversité, de nombreuses juridictions définissent pour chaque infraction une fourchette de peines qui permet de graduer la réponse pénale adaptée au profil du mis en cause et à la gravité du trouble à l'ordre public50(*).

De plus, dans certains tribunaux, la situation patrimoniale et la personnalité de l'auteur des faits sont des éléments déterminants de la proposition de composition pénale. Le cas original du tribunal de Nantes mérite d'être mis en exergue. Le délégué procède à une enquête rapide pour chaque affaire afin de mieux appréhender la situation familiale, sociale et professionnelle du mis en cause. A l'issue de ses investigations, il propose une peine de composition pénale au parquet qui choisira ou non de la retenir.

En outre, au stade de la notification de la proposition de composition pénale, les délégués du procureur disposent, dans nombre de juridictions, d'une marge de manoeuvre non négligeable pour éviter des erreurs d'appréciation manifestes dans le contenu de la proposition de composition pénale. Ainsi à Reims ou à Paris, le délégué a toujours la possibilité d'aller consulter le magistrat du parquet requérant pour lui exposer ses difficultés, s'il se heurte à une inadéquation évidente entre la sanction proposée et le profil du mis en cause (par exemple, une amende trop élevée au regard des ressources de l'intéressé). A Bobigny, le délégué du procureur vérifie toujours si la proposition du parquet semble réaliste. A Lyon, le délégué dispose d'une certaine autonomie pour proposer d'adapter la proposition de peine tant à la personnalité du mis en cause qu'aux capacités contributives de celui-ci, sous réserve de l'aval du parquet.

Une exécution très satisfaisante

Tous les magistrats et les délégués du procureur entendus par la mission se sont félicités de l'efficacité de la composition pénale en termes d'exécution. Le taux d'exécution oscille en effet entre 70 et 90 %, soit un niveau très nettement supérieur à celui observé pour les autres mesures pénales. En outre, la part des personnes qui reviennent devant le juge en audience correctionnelle est très faible.

A Nantes, le montant des amendes versées au Trésor public en 2004 s'est élevé à 22 695 euros sur 34 680 euros, soit un taux d'exécution de 75 % bien supérieur au taux de recouvrement habituel en matière correctionnelle et contraventionnelle souvent inférieur de 30 %. Cette situation est comparable dans toutes les juridictions qui appliquent la composition pénale.

Les défauts d'exécution constatés concernent surtout le non-paiement de l'amende. Ils sont principalement imputables à la situation financière précaire du mis en cause ou au désintérêt manifesté par les parties pour le dossier. En effet, depuis la loi du 9 mars 2004, les victimes peuvent recourir à la procédure d'injonction de payer pour demander le recouvrement des dommages et intérêts que l'auteur des faits s'est engagé à leur verser.

De plus, le délai d'exécution des mesures de composition pénale est en général assez bref. La durée de traitement d'une composition pénale (de la date de la première convocation à la date de clôture) est en moyenne largement inférieure à six mois51(*). L'objectif de célérité affiché par le législateur semble donc atteint.

L'implication du délégué du procureur apparaît déterminante dans ce succès. Dans le cadre de l'entretien préalable et des rendez-vous de suivi de l'exécution, la sanction proposée est expliquée et donc nécessairement mieux comprise et susceptible d'être mieux acceptée, ce qui constitue à terme le gage d'une meilleure exécution. Il arrive d'ailleurs souvent que le paiement des amendes ou la remise d'un document administratif s'effectue au stade de l'entretien de proposition de composition pénale, avant même que la mesure soit validée. En cas de non-respect des engagements, la plupart des délégués du procureur prennent le temps de relancer le mis en cause par courrier ou par téléphone.

Enfin, la procédure autorise une certaine souplesse dans les modalités d'exécution de la sanction. Ainsi, il est possible de fractionner le paiement de l'amende dans la limite d'un an ou d'aménager la suspension du permis.

A Nantes, dans près de la moitié des dossiers, la mesure de composition pénale fait l'objet d'un aménagement de peine. Toutefois, comme l'a indiqué un délégué du procureur à Toulon, qui n'admet pas l'échelonnement du règlement de l'amende au-delà de cinq mois, les aménagements restent contenus dans certaines limites "afin de conserver à la peine son caractère de contrainte".

Une intéressante proposition pour faciliter le paiement des amendes et améliorer l'exécution des compositions pénales a été mise en avant à plusieurs reprises au cours des travaux de la mission.

Actuellement, les amendes d'un montant inférieur à 750 euros ne peuvent être acquittées autrement que par timbre fiscal52(*). Or, de nombreuses juridictions souhaiteraient élargir aux chèques et à la carte bancaire les modes de règlement des amendes afin d'obtenir une exécution plus rapide. Au TGI de Bobigny, la trésorerie générale a accepté d'installer le matériel informatique nécessaire pour permettre un paiement par carte bancaire au sein du tribunal. Cette expérience marque un progrès mais résulte d'un accord entre le parquet et la trésorerie générale. De nombreuses juridictions se heurtent à un refus du Trésor public de faire évoluer ses pratiques. Une modification de la réglementation est donc vivement souhaitée.

Lors de son audition devant votre commission le 21 juin dernier, le garde des sceaux a indiqué qu'un décret destiné à faciliter les moyens de paiement électronique serait publié prochainement53(*). Si depuis lors, le décret n° 2005-1099 du 2 septembre 2005 a rendu effective la réduction de 20 % du montant de toute amende acquittée volontairement dans un délai d'un mois54(*), il ne comporte en revanche, et il faut le regretter, aucune disposition relative à l'assouplissement des modalités de règlement des amendes d'un faible montant.

4. Quelques interrogations inhérentes au dispositif

Un statut de la victime encore trop flou

La composition pénale n'omet pas la victime.

La loi prévoit en effet que la réparation du préjudice est indissociable des mesures de composition pénale. Elle impose au parquet l'obligation de proposer à l'auteur des faits de réparer les dommages causés à la victime lorsque celle-ci est identifiée, la réparation devant intervenir dans un délai maximum de six mois. La mesure de réparation prend le plus souvent la forme d'un versement d'une somme d'argent55(*). A l'instar du taux d'exécution des sanctions et pour des raisons analogues à celles évoquées précédemment, le taux de réparation - entre 80 et 90 % - se situe à des niveaux très satisfaisants dans toutes les juridictions.

Au surplus, depuis la loi du 9 mars 2004, les victimes peuvent demander le recouvrement des dommages et intérêts que l'auteur des faits s'est engagé à leur verser suivant la procédure d'injonction de payer.

En outre, la victime qui estime n'avoir pas été indemnisée convenablement peut saisir le tribunal correctionnel qui statue uniquement sur les intérêts civils56(*). Cette faculté est rarement mise en oeuvre en pratique. La victime est également toujours avisée de la validation ou non de la mesure proposée par le délégué.

Enfin, la victime peut à tout moment faire échec à la composition pénale envisagée par le parquet en prenant l'initiative d'engager des poursuites par voie de citation directe ou en se constituant partie civile devant le juge d'instruction.

En dépit de ces garanties, certains parquets estiment que la place des victimes n'est pas suffisamment prise en compte dans le déroulement de la procédure.

D'une part, les modalités de la présence de la victime au cours des différentes étapes du processus ne sont pas définies. Celle-ci n'est en principe pas partie prenante à la procédure. Or, son audition ou sa confrontation avec l'auteur des faits - qui n'est pas expressément prévue par la procédure - pourrait utilement contribuer à une réparation symbolique du trouble causé. Au surplus, les conditions dans lesquelles la victime est informée du sort réservé à l'auteur des faits ne sont pas précisées et dépendent bien souvent de la diligence de l'enquêteur57(*).

D'autre part, l'évaluation de la réparation elle-même constitue un exercice difficile notamment lorsque la victime demande une réparation d'un montant trop élevé. Comme l'a souligné M. Jean-Luc Domenech, directeur de l'Institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM), il ne peut s'agir en pratique que d'un dédommagement limité dont le montant doit rester "raisonnable"58(*) : il ne doit pas dépasser l'équivalent d'une provision. Les conditions dans lesquelles la réparation de la partie civile est décidée ne sont pas précisées. Comme l'ont souligné les magistrats du siège du TGI de Reims, il existe un risque de marchandage entre l'auteur des faits et la victime, avant que la composition pénale ait lieu, susceptible d'en biaiser l'issue.

Face à ces difficultés, les pratiques divergent fortement selon les tribunaux.

Certaines juridictions (Nantes ou Bourg-en Bresse) préconisent un dialogue entre l'auteur des faits et la victime en invitant systématiquement celle-ci à participer à l'entretien de composition pénale. A Ajaccio, la victime peut même être reçue à plusieurs reprises par le délégué du procureur (en particulier en amont de la procédure pour l'évaluation des dommages et intérêts puis lors de l'entretien de composition pénale lui-même).

D'autres parquets tendent à encadrer l'application de la composition pénale aux victimes, voire à l'exclure (Lyon ou Ajaccio par exemple). Ainsi, à Reims, les dossiers avec victimes peuvent être soumis à la composition pénale, à condition que le préjudice ne dépasse pas un plafond prédéterminé. A Laval, dès que la victime a subi un préjudice, la composition pénale est exclue, le parquet considérant qu'il n'entre pas dans sa vocation d'évaluer le montant de la réparation. A Nîmes ou à Toulon, la composition pénale est principalement limitée aux dossiers comportant des victimes institutionnelles (collectivité locale, grands magasins) pour lesquelles la question du préjudice paraît plus matérielle que morale.

La mission préconise une clarification du statut de la victime afin de permettre aux juridictions de développer la composition pénale dans des affaires avec victimes, conformément au souhait initial du législateur. Les modalités de sa présence dans la procédure, ses relations avec le mis en cause et les règles de réparation pourraient utilement être précisées.

Un intérêt encore modeste des avocats pour la composition pénale

Bien que les barreaux aient été majoritairement associés à la mise en oeuvre de la composition pénale, la défense ne semble pas encore y avoir trouvé sa place. Sauf quelques rares exceptions comme Toulon où l'avocat de permanence assiste systématiquement le mis en cause, ce professionnel est peu présent dans cette procédure59(*). Toutefois quelques juridictions60(*) relèvent une présence en augmentation.

Plusieurs facteurs expliquent cette situation.

D'une part, les représentants des avocats entendus par la mission considèrent que la procédure ne garantit pas suffisamment l'information effective du mis en cause du droit à l'assistance d'un avocat. Le moment de cette information n'est pas précisé. Les pratiques sont donc très variées selon les ressorts. Ce droit est notifié tantôt par courrier dans la lettre de convocation à l'entretien de composition pénale tantôt oralement au stade de l'enquête ou alors, vraiment tardivement, au stade de l'entretien.

D'autre part, estimant que l'avocat ne plaide pas en composition pénale mais se contente d'apporter des précisions sur la procédure, d'autres membres de cette profession jugent leur rôle trop limité et avouent un certain désintérêt pour les procédures simplifiées.

Pourtant, certains avocats, notamment le syndicat des avocats de France et l'association des avocats pénalistes, militent pour une présence systématique, jugeant lacunaire l'information du mis en cause souvent dans l'incapacité d'apprécier réellement l'intérêt d'accepter la composition pénale.

Sans préconiser une présence obligatoire de l'avocat qui pourrait se révéler trop lourde compte tenu de la simplicité de certaines affaires, la mission souhaite une meilleure garantie des droits de la défense et ce d'autant que le champ d'application de cette procédure s'est élargi et que son utilisation se banalise. En ce sens, une clarification des conditions dans lesquelles l'information du droit à l'assistance d'un avocat est donnée paraît souhaitable. Il serait en outre particulièrement opportun que la défense puisse avoir accès à la procédure avant l'entretien de composition pénale61(*).

La persistance de fortes disparités dans l'application de la composition pénale

Malgré les efforts récents du législateur pour rendre cette procédure plus attractive auprès des parquets, l'application de la composition pénale reste marquée par de fortes disparités.

Certains ressorts comme celui de la cour d'appel de Poitiers62(*) s'illustrent par l'impulsion très forte donnée à cet instrument.

Cette situation est loin d'être générale :

plusieurs tribunaux de grande instance - Blois, Caen, Castres ou encore Quimper - ne l'ont toujours pas mise en oeuvre ; faute de données actualisées par le ministère de la justice, la mission n'a pu recenser leur nombre exact ;
certains parquets n'envisagent pas de développer cet instrument. Ainsi, le parquet de Bobigny, du fait de l'instauration d'autres modes de réponse pénale, voit dans la composition pénale une procédure "en perte de vitesse" ;
d'autres parquets comme ceux de Nanterre63(*) ou de Lyon, la jugeant trop complexe, ne souhaitent pas l'utiliser activement.

Force est de reconnaître que, dans certains cas particuliers, cette procédure atteint ses limites. Ainsi, à Cayenne, un ancien procureur de la République de ce tribunal, Mme Anne Kayanakis, a indiqué à la mission que le contexte local avait conduit à l'écarter. Elle a expliqué que la composition pénale qui implique à la fois le dialogue et l'adhésion de l'intéressé apparaissait complexe à mettre en oeuvre compte tenu du profil des délinquants (analphabètes et non francophones).

Toutefois, dans le souci de garantir l'égalité des citoyens devant la justice, la mission recommande que le ministère de la justice invite les juridictions qui appliquent timidement ou pas du tout la composition pénale à utiliser l'instrument mis à leur disposition et, au besoin, saisisse l'inspection générale des services judiciaires en cas de difficultés persistantes.

Les efforts de concertation entre les magistrats et de réorganisation du travail entre les acteurs participant au fonctionnement de la justice menés par de nombreux tribunaux démontrent que l'objectif souhaité par le législateur peut être atteint si la volonté et l'esprit d'initiative existent.

C. L'ORDONNANCE PENALE : UN OUTIL DE REGULATION DES FLUX TRES EFFICACE

Inspirée du droit allemand, l'ordonnance pénale a été introduite en 197264(*) pour traiter certaines contraventions. La loi du 9 septembre 2002 a élargi son champ d'utilisation en y incluant certains délits65(*).

Défini aux articles 495 et suivants du code de procédure pénale, le régime de ce nouveau mode de poursuite en matière correctionnelle est calqué sur celui prévu pour les contraventions. La procédure applicable est écrite et non contradictoire. Elle ne prévoit pas d'audience de jugement mais donne lieu à une décision qui équivaut à un jugement.

1. Un moyen d'absorber le contentieux de masse lié à la délinquance routière

A la différence de la composition pénale, cet instrument a connu un succès immédiat. Mis en place dans le domaine correctionnel au cours de l'automne 2003 dans la plupart des juridictions, il est déjà activement utilisé. Ainsi, en 2004, près de 13 % des affaires poursuivies ont été orientées vers l'ordonnance pénale66(*).

L'ordonnance pénale : une procédure adoptée par les grandes comme par les petites juridictions

L'ordonnance pénale constitue un outil désormais incontournable pour les juridictions de grande taille. A Paris et à Lyon, cette procédure a permis de traiter respectivement 10 % et 29 % du contentieux correctionnel en 2004. Nanterre totalisait déjà au premier trimestre 2005 1 237 ordonnances pénales.

Les juridictions plus petites ou de taille moyenne ont également adopté cet instrument, le TGI de Grasse ayant rendu près de 1 000 ordonnances pénales en 2004 et un rythme annuel de 600 ordonnances pénales était attendu au TGI de Laval pour l'année 2005.

Le nouveau champ d'application de l'ordonnance pénale67(*) explique cette montée en charge très rapide. Il vise en effet les délits routiers et ceux commis en matière de réglementation des transports terrestres. Ce contentieux représente un volume d'affaires très important.

Sont principalement concernés des délits très courants68(*) tels les défauts d'assurance, les défauts de permis, les conduites sous l'empire d'un état alcoolique de faible gravité sans récidive ni réitération, les conduites malgré l'invalidation du permis et les conduites sous l'emprise de stupéfiants.

Cette procédure ne peut concerner que des affaires impliquant des personnes majeures. De plus, si la loi n'exclut les dossiers avec victime que si celle-ci a formulé une demande de dommages et intérêts ou de restitution, la plupart des juridictions limitent en pratique l'ordonnance pénale aux dossiers sans victime.

Bien souvent, le contentieux susceptible d'être orienté vers l'ordonnance pénale a été défini à la suite d'une concertation entre les magistrats du parquet et du siège.

Pour de nombreux magistrats, l'ordonnance pénale "constitue un instrument d'homogénéisation de la politique pénale sur l'ensemble du territoire", son champ d'application, très borné, permettant une "harmonisation" du traitement judiciaire de certains délits. Ils souhaiteraient pouvoir y recourir encore davantage.

L'ordonnance pénale semble donc avoir pleinement investi le paysage judiciaire car elle offre un moyen efficace de traiter les affaires les plus simples et de remédier à l'encombrement de l'audience correctionnelle.

2. Un nécessaire équilibre entre simplicité, exemplarité et garantie des droits de la défense

Le parquet, maître de l'engagement de la procédure

La décision de recourir à l'ordonnance pénale appartient au parquet. Celui-ci a toujours le choix de l'utiliser ou non mais doit néanmoins tenir compte de deux critères :

les faits reprochés à l'auteur de l'infraction doivent être suffisamment établis ; comme l'ont indiqué plusieurs magistrats entendus par la mission, seules les affaires simples peuvent être soumises à cette procédure ;
les informations sur la personnalité du prévenu doivent faire apparaître que celui-ci dispose de ressources suffisantes. Les juridictions ont des points de vue parfois divergents sur la qualité des renseignements obtenus. Le service pénal du siège du TGI de Paris a indiqué que les instructions répétées aux officiers de police judiciaire permettaient d'obtenir des éléments suffisamment probants sur la situation de l'auteur de l'infraction. A Lyon, les magistrats considèrent au contraire que "les renseignements recueillis sur la situation patrimoniale des personnes restent pour le moins succincts et aléatoires."

Le procureur de la République propose au juge du siège, sur la base d'une procédure écrite, une peine principale qui sera le plus souvent une amende69(*) assortie éventuellement de peines complémentaires (la plupart du temps une suspension du permis de conduire)70(*).

Comme l'a souligné M. André Ride, président de la conférence nationale des procureurs généraux, le type de contentieux visé par l'ordonnance pénale n'appelle pas une individualisation poussée de la sanction. Toutefois, l'adaptation de la peine à la personnalité du délinquant demeure possible dans des marges étroites, le procureur de la République pouvant toujours moduler sa proposition. Ainsi, plusieurs parquets - Bobigny, Quimper, Laval - ont indiqué déterminer la peine infligée en fonction des revenus du délinquant71(*).

Le juge du siège, contrôleur de la décision du parquet

Le juge du siège est ensuite saisi du dossier et statue par une ordonnance. Il prononce soit la condamnation requise par le parquet soit la relaxe.

Même s'il n'y a pas d'audience, il conserve un entier pouvoir d'appréciation. Il a en effet toujours la possibilité de renvoyer le dossier au parquet s'il estime qu'un débat contradictoire ou une peine d'emprisonnement est nécessaire. Le ministère de la justice ne dispose pas de données chiffrées sur ce point mais a indiqué à la mission que "selon l'observation empirique des praticiens, cette hypothèse paraît très résiduelle", ce qu'ont confirmé toutes les juridictions dans lesquelles la mission s'est rendue. Il semble que les rares renvois des affaires soient exclusivement motivés par l'existence d'antécédents judiciaires du prévenu.

Les magistrats notent peu de différences entre les réquisitions du parquet et les décisions prononcées en audience correctionnelle. Cette situation s'explique notamment par le fait que les peines infligées résultent le plus souvent d'un barème établi à la suite d'un commun accord entre le siège et le parquet dans la majorité des juridictions. En outre, même en l'absence de concertation, comme à Nîmes, il a été indiqué que le parquet, soucieux de préserver une certaine cohérence de la jurisprudence, examinait attentivement les décisions des magistrats du siège chargés de traiter les ordonnances pénales.

La notification : une formalité déterminante pour la réussite de la procédure

Le moment de la notification constitue le seul "point de contact" entre le prévenu et l'institution judiciaire. En effet, celui-ci est absent des deux premières phases de la procédure.

Aucun entretien avec l'auteur des faits n'est prévu lorsque le procureur de la République propose la peine. A la différence de la composition pénale, la décision du parquet s'impose sans que son accord ou la reconnaissance des faits qui lui sont reprochés soit requis. Il n'est pas davantage entendu par le magistrat du siège qui "statue sans débat préalable" (art. 495-1 du code de procédure pénale).

Telle est la raison pour laquelle cette procédure peut devenir "une source de frustration pour le justiciable "comme a pu le souligner un représentant des fonctionnaires des greffes du TGI de Nîmes. Celui-ci a en effet évoqué le risque que les prévenus aient l'impression qu'entre l'infraction et la notification de l'ordonnance pénale, "il ne s'est rien passé" et qu'"ils ont été privés du droit d'être écoutés à l'audience et de se justifier."

Deux modes de notification, d'efficacité inégale, peuvent être utilisés par les juridictions.

La lettre recommandée avec demande d'avis de réception était, jusqu'à la loi du 9 mars 2004, la seule modalité de notification possible. Toutefois, celle-ci tend à devenir une pratique moins répandue compte tenu des difficultés qu'elle soulève.

D'une part, la notification par lettre recommandée accroît les tâches des fonctionnaires des greffes chargés de suivre le déroulement de la procédure. Comme l'a souligné le parquet de Nantes qui utilisait ce mode de signification jusqu'en mars 2005, cette situation conduit à un paradoxe : "faute de moyens des secrétariats-greffes, l'ordonnance pénale est rarement notifiée dans un délai inférieur à huit mois alors même que cette procédure simplifiée devrait pouvoir s'exécuter rapidement."

D'autre part, il est fréquent que ce mode de notification se révèle inadapté et inefficace :

soit en raison du profil des prévenus dont la situation financière est souvent délicate et qui craignent les courriers des créanciers, ce qui les conduit délibérément à ne pas retirer la lettre recommandée ; cette situation peut représenter une part importante des courriers envoyés72(*) ;
soit en raison du manque de moyens mis à la disposition de l'institution judiciaire qui, ne disposant pas toujours d'informations fiables relatives au domicile du délinquant, envoie la lettre à une adresse erronée ; cette situation est d'autant plus susceptible de survenir que le délai entre la commission de l'infraction et la notification de l'ordonnance pénale est long.

Si la lettre n'est pas réclamée, les services de police ou de gendarmerie sont ensuite saisis pour opérer la notification, ce qui alourdit considérablement la procédure et ne donne pas forcément de résultats plus probants, notamment lorsque l'adresse est fausse.

Enfin, le support même de la notification - la lettre recommandée - revêt un caractère impersonnel et administratif, qui laisse peu de place à la pédagogie et à l'explication de la peine prononcée.

Les résultats obtenus par ce mode de notification - taux d'exécution très faible, taux de réitération ou de récidive élevé - se sont révélés peu concluants. Nombre de parquets (Bobigny, Nantes, Reims, Lyon...)73(*) l'ont de ce fait abandonné ou en ont l'intention. A l'exception du TGI de Paris où selon le service pénal du siège, le grand nombre d'ordonnances pénales rendues chaque mois (500) rend difficile l'utilisation d'une autre voie de notification, les juridictions qui maintiennent la notification par courrier - comme Nîmes - reconnaissent qu'elles se heurtent à de nombreux obstacles.

Face à ce constat d'échec, la loi du 9 mars 2004 a ouvert au procureur de la République ou à une personne habilitée par le paquet la faculté de porter l'ordonnance pénale à la connaissance du prévenu. Cette nouvelle approche, désormais privilégiée par un nombre croissant de juridictions, présente des avantages indéniables en termes d'effectivité et de pédagogie.

Deux pratiques se distinguent à cet égard :

Certains parquets prévoient l'intervention du procureur de la République et du délégué du procureur ou du greffier dans le cadre d'un "rendez-vous judiciaire" avec le prévenu.
Ainsi, à Bobigny, l'officier de police judiciaire remet au prévenu une convocation à un entretien qui prend la forme d'une notification collective effectuée par un magistrat du parquet.
Elle comprend deux temps : la projection d'un film sur la sécurité routière et un rappel des peines encourues. Pour marquer la solennité de cet instant et le souci d'exemplarité de la justice, plusieurs éléments symboliques du procès ont été introduits : la notification se déroule dans la salle d'audience et le magistrat du parquet est vêtu de sa robe. Une trentaine de personnes sont en général convoquées. Chaque séance est dédiée à un contentieux particulier (conduite sous l'empire d'un état alcoolique, conduite sous l'emprise des stupéfiants, défaut de permis de conduire...).
Ensuite, un délégué du procureur notifie la peine individuellement et explique une nouvelle fois le sens de la sanction. Lorsque les prévenus ne se présentent pas à la séance de notification, ceux-ci font l'objet d'une nouvelle convocation. A l'issue de cette deuxième convocation, les personnes qui ne se sont toujours pas présentées reçoivent une notification par voie postale.

Après 27 audiences de notification collective organisées entre février et mai 2005, le parquet de Bobigny se déclare satisfait de cette nouvelle organisation dont le mérite est d'avoir allégé la charge de travail des personnels des greffes en la transférant vers les délégués du procureur. En outre, le taux de présence des personnes convoquées, supérieur à 50 %, se révèle plus satisfaisant que le taux de retrait des courriers à l'époque de la notification par lettre recommandée.

Le TGI de Lyon prévoit de mettre en place un dispositif similaire. Le TGI de Cambrai qui fait intervenir le greffier plutôt que le délégué du procureur aux côtés du parquet connaît une organisation voisine.

D'autres juridictions - Reims, Quimper, Lyon - confient au seul délégué du procureur le soin de notifier l'ordonnance pénale dans le cadre d'un entretien qui peut être collectif ou individuel.

Comme l'a souligné Mme Anne Kayanakis, procureur de la République au TGI de Quimper, l'avantage de ce nouveau mode de notification est de maintenir le "contact entre la justice et le prévenu" et de gommer le caractère anonyme de cette procédure.

Il semble donc opportun de privilégier ce mode de notification qui peut utilement améliorer l'exécution des peines et favoriser une meilleure compréhension de la justice. A tout le moins, il paraît nécessaire que les juridictions qui entendent conserver un mode de notification traditionnel par courrier tentent d'introduire un minimum de pédagogie dans la lettre de notification afin d'éviter que certains mis en cause aient le sentiment de ne pas avoir été condamnés.

Une voie de recours ouverte aux prévenus : l'opposition

Le prévenu a toujours la possibilité de s'opposer à l'ordonnance pénale, ce qui a pour effet de renvoyer l'affaire à l'audience correctionnelle selon la procédure de jugement classique.

De nombreux magistrats considèrent que cette faculté constitue une garantie essentielle des droits de la défense dès lors que le justiciable a toujours le choix de renoncer à cette procédure abrégée pour être jugé dans les conditions de droit commun.

Les principaux représentants de la profession d'avocat entendus par la mission ne l'entendent pas ainsi et considèrent au contraire que cette procédure -en dépit d'un champ d'application limité- offre peu de garanties pour la défense. Ils regrettent que la participation de l'avocat à la procédure ne soit qu'épisodique -au stade de l'opposition et dans le cadre du jugement correctionnel ultérieur.

Le délai pour former opposition à l'ordonnance est fixé à 45 jours à compter de la date de la notification de l'ordonnance pénale. Jusqu'à la publication -tardive- du décret du 2 septembre 200574(*), les juridictions qui avaient recours à la notification par courrier ont indiqué à la mission avoir été confrontées à des difficultés pour calculer le point de départ de ce délai en l'absence de mentions précises dans la loi. L'incertitude n'existe plus désormais puisque l'article R. 41-4 du code de procédure pénale prévoit que le délai d'opposition court à compter de la "date d'envoi de la lettre recommandée". Il eût été préférable que le décret d'application d'une disposition votée par le Parlement en 2002 soit publié plus rapidement.

En pratique, le taux d'opposition est assez faible75(*). Certains magistrats, notamment ceux de Lyon, expliquent que l'opposition constitue davantage un moyen de "retarder l'échéance" qu'"une véritable contestation", ce que les représentants de la profession d'avocat ont d'ailleurs confirmé. Ceux-ci conseillent en effet souvent à leurs clients de faire opposition pour avoir le temps d'étudier le dossier, quitte à se désister ensuite si la décision semble acceptable.

Ce taux d'opposition est néanmoins susceptible d'évoluer. Comme l'a souligné un responsable du secteur associatif intervenant en matière pénale, si le quantum de la peine prononcée au titre des ordonnances pénales apparaît plus sévère que la jurisprudence moyenne du tribunal correctionnel, il en résulte une augmentation des oppositions, au risque de provoquer l'engorgement des audiences correctionnelles.

Les jugements rendus sur opposition ne semblent pas plus sévères et, dans l'ensemble, confirment l'ordonnance pénale. Comme l'a indiqué le ministère de la justice, "l'exercice de l'opposition n'a pas pour conséquence nécessaire le prononcé d'une peine plus lourde que celle initialement infligée. Lors de l'audience sur opposition, le tribunal statue, à l'issue d'un débat contradictoire et public, de la façon et selon les même critères que s'il avait été saisi par citation directe ou convocation par officier de police judiciaire, en appréciant les éléments de preuve et, s'il entre en voie de condamnation, en tenant compte de la gravité des faits et de la personnalité de l'auteur."

Le service pénal du siège du TGI de Paris a indiqué à la mission son souci de préserver l'unité de la jurisprudence lorsque l'affaire est renvoyée à l'audience correctionnelle et de centraliser le traitement des oppositions à l'ordonnance pénale auprès d'une même chambre. En outre, cette nouvelle organisation devrait permettre d'accélérer l'audiencement de ces oppositions, jugées actuellement comme des citations directes, dans un délai de 4 à 5 mois.

Cette organisation mériterait d'être généralisée car elle pourrait utilement contribuer à améliorer la lisibilité de la justice à l'égard des justiciables.

Un taux d'exécution médiocre

Toutes les juridictions ont souligné le faible taux de recouvrement des amendes prononcées dans le cadre de l'ordonnance pénale.

Les magistrats entendus par la mission ont fait valoir que cette situation pourrait toutefois s'améliorer si le paiement des amendes par carte bancaire sur place au tribunal était possible. Un premier progrès devrait être perceptible grâce à la ristourne de 20 % du montant de l'amende en cas de paiement immédiat76(*). Toutefois, comme cela a déjà été souligné pour la composition pénale, il paraît primordial qu'un assouplissement des modalités de règlement des amendes intervienne dans les meilleurs délais.

En outre, s'il est encore trop tôt pour mesurer l'impact du nouveau mode de notification mis en place par la loi du 9 mars 2004, on peut supposer que les explications fournies aux prévenus par le magistrat du parquet ou un représentant habilité (délégué du procureur ou greffier) permettront de les responsabiliser davantage et de les inciter à exécuter leur peine.

Sous réserve des observations précédentes, le champ d'application de l'ordonnance pénale pourrait être utilement étendu à certains délits plus "techniques" (fraude ou mauvais étiquetage commis par le commerçant) comme l'ont suggéré plusieurs chefs de juridictions.

D. LA COMPARUTION SUR RECONNAISSANCE PREALABLE DE CULPABILITE : UNE POSSIBILITE DE PARVENIR A UN EQUILIBRE ENTRE CELERITE ET MEILLEURE COMPREHENSION DE LA JUSTICE

La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), communément désignée par l'expression "plaider-coupable", a sans doute constitué la principale innovation de la loi du 9 mars 2004.

En effet, cette procédure permet au procureur de la République de proposer à une personne qui reconnaît avoir commis un délit, une peine qui, en cas d'accord de l'intéressé, pourra être homologuée par le président du tribunal.

Elle repose sur un postulat : la reconnaissance de la culpabilité doit permettre de faire l'économie, du moins pour les affaires les plus simples, de l'audience correctionnelle classique. Les tribunaux pourraient ainsi consacrer davantage de temps aux contentieux les plus complexes ou les plus sensibles. Au-delà de cette visée pratique, la CRPC orienterait la justice vers une culture de dialogue plutôt que de confrontation.

Tels étaient, du moins, les espoirs placés dans cette procédure.

Une année après la mise en place de cette procédure, le 1er octobre 2004, sans doute le recul manque-t-il encore pour prendre toute la mesure de ce dispositif. Cependant, compte tenu de la montée en puissance rapide de la CRPC, il est possible d'en dresser un premier bilan même si, à la lumière d'une plus longue expérience, certaines observations pourraient naturellement être infléchies et revues. Il convient au préalable de lever certaines ambiguïtés.

Certes la CRPC s'inspire des systèmes anglo-saxons de "plea bargaining". Elle s'en distingue cependant sur un point essentiel : tandis qu'aux Etats-Unis, le juge peut en échange de la reconnaissance de la culpabilité, abandonner certains chefs d'accusation ou déqualifier l'inculpation pour une infraction moins grave, le principe même d'une négociation est écarté dans le cadre de la CRPC. Comme le souligne le choix même des termes retenus pour désigner cette procédure, la personne doit reconnaître sa culpabilité et c'est alors seulement qu'une peine lui sera proposée par le procureur de la République.

Ainsi, à bien des égards, la CRPC s'inscrit davantage dans le prolongement de la composition pénale en réalisant pleinement les possibilités que celle-ci n'avait fait qu'entrouvrir. En effet, la composition pénale demeure une alternative aux poursuites et les mesures prononcées dans ce cadre ne possèdent pas de caractère exécutoire et excluent toute peine d'emprisonnement. En revanche, la CRPC - applicable, comme sa devancière, aux délits passibles d'un emprisonnement de cinq ans- constitue un véritable mode de poursuite et permet de prononcer des peines d'emprisonnement ferme (qui ne sauraient excéder une année) immédiatement exécutoires.

1. Une tendance à l'homogénéisation des pratiques malgré de réelles disparités d'un tribunal à l'autre

La mise en oeuvre de la procédure appelle d'abord un double constat.

La montée en puissance de la CRPC a été plus rapide que celle, observée en son temps, pour la composition pénale. En effet, 154 tribunaux de grande instance sur 181 mettent en oeuvre la CRPC. Le nombre d'affaires traitées par cette voie depuis octobre 2004 s'élève à 14.600 parmi lesquelles 12.000 se sont conclues par l'homologation de la peine proposée, soit un taux de succès de 85 %.

Ce premier constat ne manque pas d'étonner au regard des préventions suscitées par la CRPC lors de l'examen de ces dispositions dans le cadre de la loi "Perben 2".

Ce succès apparaît pour une part lié à un deuxième constat : la CRPC a fait l'objet d'une étroite concertation entre le parquet, le siège et le barreau, en particulier quant au champ des infractions susceptibles de faire l'objet d'une CRPC et de l'éventail des peines proposées. Ce dialogue explique que la CRPC se soit mise en place dans un climat apaisé.

Dans les rares cas où cette concertation n'a pu s'instaurer, la procédure n'a pas réellement été mise en oeuvre. Ainsi, dans l'une des juridictions du ressort de la cour d'appel de Paris, le président du tribunal a refusé à l'avance d'homologuer toute peine supérieure à trois mois d'emprisonnement avec ou sans sursis et de prévoir une audience spécifique à la CRPC - les homologations devant obligatoirement être ajoutées aux audiences correctionnelles. Le procureur de la République a considéré que cette dernière exigence était un moyen détourné d'obtenir la présence du parquet lors de l'homologation et que, dans ces conditions, le parquet devait s'abstenir de recourir à la CRPC. Ces difficultés sont néanmoins demeurées l'exception. Dans la grande majorité des TGI, un accord a pu être trouvé.

Dans certaines juridictions, le dialogue s'est d'ailleurs poursuivi, comme à Nantes à travers la mise en place d'une commission pénale, instance d'échanges entre le siège et le parquet. Selon plusieurs magistrats entendus par la mission, la CRPC a ainsi permis de "tester" la qualité de la relation entre le parquet et le siège et elle a été, dans certains cas, l'aiguillon d'un dialogue qui apparaissait insuffisant.

Un champ d'application encore limité

Aux termes de l'article 495-7 du code de procédure pénale, le champ d'application de la CRPC couvre les délits punis de cinq ans d'emprisonnement maximum à l'exclusion des délits commis par les mineurs de 18 ans, des délits de presse, des délits d'homicide involontaire, des délits politiques et de ceux dont la poursuite est prévue par une loi spéciale.

La CRPC est d'abord utilisée aujourd'hui pour les conduites sous l'empire d'un état alcoolique (généralement avec un taux supérieur à 0,80 mg d'alcool par litre d'air expiré77(*)) ainsi que les conduites sans permis et sans assurance.

Sans doute, dans ce type de contentieux, la matérialité des faits apparaît aisément vérifiable. Certains y ont même vu la marque d'une réticence des magistrats à l'égard du principe même de la reconnaissance de culpabilité, comme si celle-ci ne pouvait suffire à déclencher la procédure. En pratique, il semble logique, comme le recommandait d'ailleurs la circulaire d'application du 2 septembre 2004, que le choix se soit porté, au commencement, sur les infractions les plus simples et les moins susceptibles de contestation.

En outre, la CRPC peut également concerner les atteintes aux biens (vols, dégradations), voire les atteintes aux personnes. Cependant, les magistrats apparaissent réticents à l'appliquer chaque fois qu'une victime est en cause.

Certains tribunaux de grande instance (Bobigny, Nîmes...) excluent même par principe les affaires avec victime. D'autres acceptent de mettre en oeuvre la CRPC pour les auteurs de vol ou de dégradation mais de préférence lorsque ces infractions ont concerné des personnes morales (grands magasins, administrations...). Tel est, en particulier, le cas au TGI de Paris.

En revanche, la CRPC pourrait trouver un point d'application croissant dans certains contentieux "techniques" : infractions au droit pénal du travail (travail dissimulé, infractions aux règles d'hygiène et de sécurité) à condition toutefois que le fait présente un caractère particulier et limité et à certaines infractions économiques (ainsi le parquet de Lyon envisage l'extension de la CRPC aux banqueroutes simples).

Les modalités de mise en oeuvre : la préférence donnée à la convocation de la personne intéressée aux fins d'une CRPC

La CRPC peut, en vertu de l'article 495-7 du code de procédure pénale, être appliquée aux personnes déférées devant le procureur de la République, citées ou convoquées. Elle est écartée en revanche pour les personnes renvoyées devant le tribunal correctionnel par le juge d'instruction (art. 495-15 du code de procédure pénale).

Par ailleurs, le procureur peut y recourir d'office ou à la demande de l'intéressé ou de son avocat.

Parmi les différentes juridictions dans lesquelles s'est rendue la mission, seul le TGI de Paris applique l'éventail complet des modalités de mise en oeuvre de la CRPC. Le parquet parisien a ainsi prévu trois modes de recours à cette procédure :

sur défèrement (en application des dispositions de l'article 393 du code de procédure pénale) ;
sur convocation par le procureur (la convocation est faite en pratique dans le cadre du traitement en temps réel par un officier ou un agent de police judiciaire agissant sur instruction du ministère public) ;
sur demande de l'intéressé ou de son conseil : cette dernière modalité est désignée comme CRPC "sur conversion" - en effet elle permet de revenir sur une saisine déjà intervenue du tribunal correctionnel puisque, le plus souvent, des poursuites auront déjà été engagées par le parquet selon les voies traditionnelles.

Un seul parquet, celui de Laval, ne met en oeuvre la CRPC que sur défèrement. Le cas est toutefois atypique car la majorité des juridictions ont au contraire explicitement écarté ce mode de recours à la CRPC. En effet, le défèrement implique que le parquet envisage un emprisonnement ferme ou accompagné d'un sursis avec mise à l'épreuve. Or, la peine d'emprisonnement n'est que très rarement prononcée dans le cadre d'une CRPC (voir ci-après).

Les pratiques vis-à-vis de la CRPC sur conversion sont plus diverses. Certains parquets l'avaient initialement écartée (tel était le cas du TGI de Grasse) avant de revoir leur position compte tenu de l'avantage escompté pour "alléger" les audiences.

A Nantes, dans un premier temps du moins, la CRPC est laissée à la seule initiative du parquet afin, en particulier, de faciliter la maîtrise de l'audiencement - une évaluation au terme d'un délai d'un an permettrait éventuellement d'élargir les conditions de mise en oeuvre de la procédure à l'initiative du mis en cause et de son conseil.

La grande majorité des parquets mettent donc aujourd'hui en oeuvre la CRPC à la suite d'une convocation à cette fin de la personne intéressée.

Certaines modalités de recours à la CRPC échappent néanmoins aux catégories précédentes. Le TGI de Reims se distingue par la préparation en amont de la procédure par les délégués du procureur chargés d'orienter parmi les dossiers faisant l'objet d'une convocation par officier de police judiciaire ceux qui, parce que la personne reconnaît les faits et présente des gages de réinsertion, sont susceptibles d'être traités par la voie de la CRPC. La convocation devant le délégué du procureur est alors délivrée dans un délai de trois semaines suivant la réorientation de la convocation par officier de police judiciaire. Si l'intéressé consent à comparaître sur reconnaissance préalable de culpabilité, une nouvelle convocation, mais devant le procureur cette fois, lui est alors remise.

Les conditions dans lesquelles se fait la convocation présentent une grande importance pour la suite de la procédure.

Dans certaines juridictions, un écart important subsiste entre le nombre de personnes convoquées et le nombre de personnes qui se présentent effectivement devant le procureur (en particulier à Bobigny). Les interlocuteurs de la mission ne s'expliquent pas encore parfaitement les raisons de ce décalage qui peut tenir pour une part à un accord donné parfois trop rapidement ou dans l'ignorance de certains aspects de la procédure - comme l'obligation de l'assistance d'un conseil. Il apparaît donc essentiel que l'information la plus complète possible puisse être donnée par l'officier ou l'agent de police judiciaire à la personne intéressée en amont de la procédure.

La procédure devant le procureur de la République : des pratiques très convergentes

La procédure devant le procureur de la République, définie à l'article 495-8 du code de procédure pénale, s'organise selon un schéma très largement partagé par les juridictions. Le procureur rappelle les faits (et, le cas échéant, les éléments contenus dans le casier judiciaire), il invite l'auteur à s'exprimer puis donne la parole à l'avocat. En effet, si l'article 495-8 ne prévoit pas expressément que le procureur entend l'avocat, cett